Sondervermögen zweckentfremdet: Hohe Schulden, geringe Investitionen

Als das Bundeskabinett im Juni den Haushalt für das Jahr 2025 beschloss, lobte Finanzminister Lars Klingbeil (SPD) diesen mit großen Worten. „Was wir hier machen, ist ein investitionspolitischer Pa­radigmenwechsel“, erklärte er. Es war die Rechtfertigung dafür, dass sich die Regierung tief in neue Schulden stürzt. Mit dem sogenannten Sondervermögen, insgesamt 500 Milliarden Euro an Krediten verteilt über zwölf Jahre, werde man die „kaputtgesparte“ öffentliche Infrastruktur endlich wieder in Ordnung bringen.

Nun aber gibt es erste Auswertungen dazu, wie viel von den 2025 dafür neu aufgenommenen Schulden die Regierung tatsächlich für Investitionen ausgegeben hat. Der ver­nich­ten­de Befund: Im ersten Jahr des „Paradigmenwechsels“ erreichte weniger als ein Viertel der zusätzlich aufgenommenen Kredite das erklärte Ziel. Der Rest wurde „zweckentfremdet“, also für andere Ausgaben verwendet, um Einsparungen dort zu vermeiden. Dieses politisch heikle Ergebnis liefern gleich zwei neue Studien, die am Montag veröffentlicht wurden.

Die eine Studie kommt vom Münchner Ifo-Institut und ermittelte gar eine „Zweckentfremdungsquote“ von bis zu 95 Prozent für die zusätzlichen Schulden im Jahr 2025. Die andere ist vom Kölner Institut der deutschen Wirtschaft (IW), das auf 86 Prozent kommt. Die genaue Höhe hängt von Abgrenzungsfragen ab. In jedem Fall aber wurden „nach unseren Berechnungen mindestens drei Viertel der aufgenommenen Kredite zweckentfremdet“, schreibt das Ifo-Institut. Und das sei ein „großes Problem“, betonte sein Präsident Clemens Fuest. „Die zusätzlich aufgenommenen Schulden sollten für zusätzliche Investitionen eingesetzt werden, die das Wirtschaftswachstum langfristig stützen.“

Zwar lassen sich aus den Ergebnissen fürs erste Jahr des Sondervermögens nicht unmittelbar Rückschlüsse auf die weitere Verwendung der gesamten 500 Milliarden Euro bis 2036 ziehen. Aber sie scheinen die bisher vorliegenden, sehr skeptischen Vorausschätzungen zu stützen. Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung ging im Herbst in seinem Jahresgutachten davon aus, dass bis 2030 weniger als 50 Prozent der Mittel aus dem Sondervermögen in zusätzliche Ausgaben für Investitionen und Klimaneutralität fließen dürften.

Die Berechnungen zum Ausmaß der Zweckentfremdung nutzen den Umfang der Investitionsausgaben des Bundes im Jahr 2024 als Maßstab dafür, welche Ausgaben des Jahres 2025 als zusätzliche Investitionen anzusehen seien. Laut Ifo hat die neue Regierung zwar zusätzliche Schulden von 24,3 Milliarden Euro mithilfe jenes Sondervermögens aufgenommen. Die Investitionen haben sich aber nur um 1,3 Milliarden Euro erhöht – gemessen am Volumen, das sich ergeben hätte, falls sie keine Ausgaben „zweckfremd“ in den Schuldentopf verschoben hätte.

Konkret geht die Rechnung so: Im Jahr 2024 gab die Ampelkoalition im Kernhaushalt 50,8 Milliarden Euro für Investitionen aus sowie 17,8 Milliarden Euro über den Klima- und Transformationsfonds (KTF), zusammen 68,6 Milliarden Euro. Damit hätte sich 2025, bei stabiler Investitionsquote im Kernhaushalt, dort eigentlich ein Betrag von 51,7 Milliarden Euro ergeben. Und mit noch einmal 17,8 Milliarden Euro aus dem KTF sowie den zusätzlichen Krediten von 24,3 Milliarden Euro hätte sich dann das Gesamtvolumen auf 93,8 Milliarden Euro erhöht.

Tatsächlich aber waren es nur 69,9 Milliarden Euro, also nur jene 1,3 Milliarden mehr. Die übrigen 23 Milliarden Euro aus dem Schuldentopf, 95 Prozent, flossen demnach in andere Zwecke. Es liegt vor allem daran, dass die tatsächlichen Investitionsausgaben im Kernhaushalt um rund zwölf Milliarden Euro auf 39 Milliarden Euro sanken, wie die Ifo-Forscher Emilie Höslinger und Max Lay zeigen. Zu ganz ähnlichen Ergebnissen kommt der Haushaltsfachmann des IW, Tobias Hentze. Seiner Analyse zufolge stiegen die Investitionsausgaben 2025 um zwei Milliarden Euro gegenüber 2024 – „gerade genug, um die Inflation auszugleichen“, wie er anmerkt.

Eine Erklärung dafür, dass die „Zweckentfremdungsquote“ im ersten Jahr des Sondervermögens besonders hoch war, liegt darin, dass Investitionen mehr Zeit brauchen als Umbuchungen im Etat. Da die gesetzliche Grundlage für die zusätzlichen Schulden erst im Herbst 2025 in Kraft trat, wurde die Zeit fürs Investieren am Jahresende knapp. Die Regierung habe nur 42 Prozent der für 2025 geplanten Mittel aus dem Sondervermögen tatsächlich abgerufen, erklärt Hentze.

Das gleiche Problem trat im Kernhaushalt auf. Den Planzahlen zufolge hätten zehn Prozent seiner Gesamtausgaben investiert werden müssen; so fordern es auch die Regeln fürs Sondervermögen. Da aber das Geld langsam abfloss, sank die wirkliche Investitionsquote am Ende auf 8,7 Prozent. Beide Institute monieren, dass sich die Zehnprozentregel nur auf Planzahlen bezieht, spätere Verfehlungen also rechtlich folgenlos sind. „Damit fehlt ein wirksamer Kontrollmechanismus – ein struktureller Geburtsfehler“, urteilt Hentze.

Das Finanzministerium widersprach am Dienstag jedoch beiden Studien. Der erhobene Vorwurf sei „falsch“. Die Analysen seien etwa insofern verzerrt, als sie einen „nicht ausfinanzierten“ Haushaltsentwurf der zerbrochenen Ampelregierung von 2024 zum Vergleich heranzögen. Dies verfälsche die Ergebnisse. Die neuen Zahlen und der Konflikt darum überschatten einen Tag, der nach den politischen Maßstäben der Regierung für ein erfreuliches Jubiläum stehen könnte: Vor genau einem Jahr, am 18. März 2025, hat der Bundestag mit den Stimmen von Uni­on, SPD und Grünen jene Grundgesetzänderung beschlossen, die den Weg zum neuen Schuldenprogramm frei machte.