Was brachten die EU-Milliarden?: EU-Milliardengrab Italien?

Mit dem europäischen Wiederaufbauplan entstehe in Italien „ein neues Land“. So steht es auf der Regierungswebseite „Italia domani“ über das riesige Investitionsprogramm, das die Europäische Union während der Pandemie beschlossen hat. Das Programm, „auch Next Generation EU (NGEU) “ genannt, soll in ganz Europa für Modernisierung auf breitester Front sorgen – vom Bahnwesen bis zur Energieversorgung, von Kultur bis zu Tourismus, von Forschung und Bildung bis zum Gesundheitswesen. Digitalisierung und soziale Inklusion sind dabei übergeordnete Ziele.

Finanziert wird der Plan mit gemeinsamen europäischen Schulden, womit das Thema auch für die aktuelle Eurobond-Debatte relevant ist. Besonders auf Italien richten sich die Blicke, denn aus dem großen EU-Topf von mehr als 720 Milliarden Euro hat kein anderes Land so viel Geld erhalten – zwischen Mitte 2021 und Ende 2025 mehr als 153 Milliarden Euro. Bis August sollen es gut 194 Milliarden Euro werden, davon mehr als 70 Milliarden als Zuschüsse und der Rest als günstige Kredite. Das Land ist ein Testfall nicht nur für die dortige Regierung, sondern auch für die EU-Kommission, die sich ähnliche Projekte in der Zukunft vorstellen kann.

Nun aber rechnen zwei renommierte Ökonomen der Mailänder Universität Bocconi scharf mit dem Wiederaufbauplan ab. Tito Boeri, Leiter der volkswirtschaftlichen Abteilung, und sein Kollege Roberto Perotti legen in einem bisher unveröffentlichten 32-seitigen Papier dar, dass das NGEU-Programm Italien kaum voranbringe. Denn die italienische Verwaltung sei schlichtweg überfordert, das viele Geld sinnvoll einzusetzen. „Infolge dieser Misserfolge läuft Italien Gefahr, am Ende noch stärker verschuldet zu sein als zuvor, ohne seine strukturellen Schwächen behoben zu haben“, lautet ihr Urteil. „Reformen wurden nicht durchgeführt. Die meisten Programme wurden nur teilweise umgesetzt“.

Wechselnde italienische Regierungen hätten den Wiederaufbauplan eher „als Wettlauf um Ausgaben, denn als Entwicklungsstrategie betrachtet“. Ein kohärentes Vorgehen habe es nie gegeben. Mehrfach mussten die Ziele heruntergeschraubt werden. Dabei sei mangelnde Transparenz ein riesiges Problem, betonen die Autoren. Das schwächt ihr vernichtendes teilweise Urteil ab. Denn ohne genaue Einblicke können sie auch nicht sicher sein, dass fast alles daneben ging. Laut der italienischen Regierung ist das Geld in rund 300.000 Projekte geflossen – “es ist quasi unmöglich, die Regierungsangaben zu überprüfen“, schreiben die Autoren.

Doch dort, wo sie konkret werden, können sie gewichtige Argumente anführen. In der Laufzeit des Wiederaufbauplanes seit 2021 sei beispielsweise die Zahl der gelösten Justizfälle gefallen statt gestiegen – dabei war es ein Ziel, die Effizienz der notorisch schwachen Justiz Italiens zu erhöhen. Selbst das extrem teure italienische Wohnungsrenovierungsprogramm namens „Superbonus“ mit Kosten von 165 Milliarden Euro habe das NGEU-Programm mit 14 Milliarden Euro bezuschusst und später indirekt erleichtert, obwohl diese Maßnahme kaum Breitenwirkung zeigte. Im Bildungssektor kamen Regierungsdekrete wegen Streitereien zwischen dem Ministerium und Universitäten erst im vergangenen März heraus. „Das Ziel, Personal nach Leistungskriterien einzustellen und zu bezahlen, wurde wegen Widerstand aus der Politik und dem Gewerkschaftslager verfehlt“. Fragezeichen stellen sich auch bei der Finanzierung digitaler Transformation in diesem Bereich, „denn die meisten italienischen Schulen haben schon W-Lan, digitale Register und interaktive Whiteboards“.

Beim Bau von Kindergärten, der Italiens Demographe-Krise lindern soll, zeigten sich viele Kommunen zögerlich, weil sie nach Auslaufen des Planes hohe Folgekosten befürchten, etwa für Personal. Zusammen mit der EU hat Italien daher das Ziel der neu geschaffenen Kindergartenplätze mehr als halbiert. Auffällig seien auch die Preiserhöhungen gewesen: Die ursprünglichen Kosten von 17.400 Euro für die Schaffung eines Platzes stiegen später auf 30.400 Euro. Kaum ein gutes Haar lassen die Autoren zudem am Bau neuer Studentenwohnheime sowie an der Reform der Arbeitsämter.

Dabei sparen die Ökonomen auch nicht an Kritik an den europäischen Institutionen. „Überraschenderweise hat das Europäische Parlament bisher wenig Druck ausgeübt, um die Transparenz zu erhöhen“. Und: „Die Kommission hätte auf realistischere wirtschaftliche Prognosen drängen sollen“ und „die italienische Regierung vor dem Risiko warnen sollen, so viel Geld auf einmal anzunehmen“.

Es sind nicht irgendwelche Ökonomen, die das schreiben: Tito Boeri war früher Präsident der italienischen Sozialversicherungsbehörde INPS, er lehrte an der London School of Economics und arbeitete als Ökonom bei der OECD. Boeri gehört nicht einer radikal wirtschaftsliberalen Strömung an, sondern wird häufig zum italienischen Mitte-Links-Lager gerechnet. Sein Kollege Roberto Perotti lehrt als Wirtschaftsprofessor ebenfalls seit langem an der Bocconi und war früher in den Vereinigten Staaten tätig. Einer ihrer wichtigsten Kritikpunkte an dem Plan setzt an der knappen Zeit an. Bis August 2026 muss alles das Geld ausgegeben sein; darauf drängte bisher nicht zuletzt die Bundesregierung, die das Programm nicht als Dauerzustand sehen wollte. Das führte laut Boeri zu „übergroßer Hast“.

In Italien stößt der kritische Bericht auf wenig Gegenliebe. Der Ökonom Francesco Giavazzi, der Mario Draghi nahesteht, ist „grundlegend anderer Meinung“, wie er auf Anfrage mitteilt. Im Büro des für den PNRR zuständigen Ministers Tommaso Foti, ist die gleiche Aussage zu hören. Eine Kritik an der Kritik lautet, dass Boeri und Perotti die positiven Effekte etwa von Investitionen in den Bahnverkehr und in das Gesundheitswesen außer Acht lassen. In der Justiz etwa habe eine ganz neue „Kultur des Zeitbewusstseins“ Einzug gehalten, welche die notorisch langen Verfahren verkürzen könnte.

Auf einer Konferenz in Brüssel im Januar verwiesen Ökonomen der Europäischen Zentralbank und des Internationalen Währungsfonds darauf, dass der Plan als schnelle Reaktion der EU während der Pandemie international viel Vertrauen schuf, denn er unterstrich den Zusammenhalt der Länder und die Handlungsfähigkeit der Politik. Die Zinsen der staatlichen Anleihen seien nach der Ankündigung gefallen. „Wir sahen ganz neue strukturelle Reformen, welche die Produktivität und die Widerstandsfähigkeit der Volkswirtschaften anheben“, sagte Alfred Kammer, Leiter der Europa-Abteilung des IWF. Daher seien auch die späteren Krisen infolge des russischen Überfalls auf die Ukraine besser bewältigt worden. Über die Frage, welche wachstumsfördernde Wirkung der Plan hat, gehen die Schätzung auseinander. Der IWF meint, dass dadurch das Wachstum der EU-Länder zwischen 2021 und 2024 um jährlich rund 0,25 Prozentpunkte anstieg. Einig sind sich die meisten Ökonomen, dass die strukturellen Effekte des Planes erst in einigen Jahren beurteilt werden könnten.