US-Zölle: Was die Geschichte weiterführend Trumps Handelskrieg verrät

Die Autoren unterscheiden zwischen politisch motivierten und ökonomisch motivierten Zöllen. Sie haben 21 politisch motivierte Zölle gefunden, die unterschiedliche Regierungen aus parteitaktischen Gründen, wie zum Beispiel aus ideologischen Verpflichtungen zum Protektionismus oder Freihandel oder aus Verteilungsmotiven erhoben haben. Wenn ein Zoll aus wirtschaftlichen Gründen erhoben wurde, dann zum Beispiel, um die Staatsausgaben in Kriegszeiten zu finanzieren oder um die Wirtschaft zu stabilisieren.

Bis in die Mitte des 19. Jahrhunderts waren Zölle in der US-Handelspolitik hauptsächlich ein Mittel, um den Staatshaushalt zu finanzieren. Sie waren Gegenstand parteipolitischer Konflikte: Die Demokraten hatten ihre Kernwählerschaft im landwirtschaftlich geprägten und exportorientierten Süden. Die Whig-Party und vom Jahre 1854 an ihre Nachfolgerin, die Republikanische Partei, hatte ihre Wähler im industrialisierten Norden, den sie mit Zöllen vor ausländischer Konkurrenz beschützen wollten.

Mit dem Ausbruch des amerikanischen Bürgerkrieges 1861 begann die sogenannten „Protektionistische Ära“ der US-Zollpolitik. Die Republikaner unter Abraham Lincoln erhoben hohe Zölle, um die den Kriegsbemühungen des Nordens gegen den Süden zu finanzieren. Nach dem Krieg blieben die Zölle auf einem hohen Niveau, schwankten aber zwischen 35 und knapp 50 Prozent auf zu verzollende Güter, je nachdem welche Partei die Regierung stellte.

Zu Beginn des 20. Jahrhundert schlug die Stimmung um. Kritik wurde laut, dass die Zölle große Unternehmenskonglomerate schützen und in der Folge zu hohen Verbraucherpreisen führen würden. Der unter Präsident Woodrow Wilson verabschiedete Underwood-Simmons-Act senkte den Grundzoll auf knapp 27 Prozent. Er war der „Höhepunkt einer umfassenderen Bemühung, das protektionistische Regime aus der Zeit des Bürgerkriegs abzubauen“, heißt es in der Studie.

Doch die niedrigen Zölle bestanden nur eine kurze Zeit. Als Reaktion auf die Große Depression verabschiedete der Kongress im Jahre 1930 den Smoot-Hawley-Act. Er ließ die Zölle auf zu verzollende Güter auf etwas weniger als 60 Prozent steigen. „Die Kernlogik von Smoot-Hawley war nach wie vor distributiv und protektionistisch“, schreiben die Autoren.

Schon während des Zweiten Weltkrieges gab es politische Bestrebungen in den USA, den Freihandel zu stärken. Diese sollten sich nach dem Krieg voll entfalten. Das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen – oder auch GATT – spielte dabei eine bedeutende Rolle. In mehreren Runden verhandelten mehrere Länder vom Jahre 1947 an über Zölle und Handelsmaßnahmen. Anfangs waren es 23 Länder, an der sogenannten „Uruguay-Runde“ vom Jahre 1986 bis 1993 nahmen 123 Länder teil. So sanken die Zölle rund um die Welt im Rahmen der GATT-Runden auf knapp 4 Prozent.

In der Zeit gab es kaum nennenswerte US-Zollerhöhungen. Eine hatte es aber in sich: Präsident Richard Nixon kündigte im Jahre 1971 die Goldbindung des Dollars einseitig auf und erhob Schutzzölle in Höhe von 10 Prozent. Damit besiegelte er das Ende der Nachkriegs-Währungsordnung von Bretton-Woods. Wechselkurse konnten nun sich frei anpassen – und änderten nachhaltig, wie Zölle auf eine Volkswirtschaft wirken.

Wenn in so einer Situation Zölle eingeführt werden, passiert in der ökonomischen Logik folgendes: Die Preise für Waren aus dem Ausland steigen. Frei schwankende Wechselkurse führen dazu, dass der Dollar gegenüber einer anderen Währung aufwertet – man also für einen Dollar beispielsweise mehr Euro bekommt. Dadurch werden ausländische Waren im Vergleich aber wieder günstiger. Gleichzeitig werden die eigenen Produkte für das Ausland teurer, und damit weniger gefragt. Der Export bricht ein. Um wettbewerbsfähig zu bleiben, sind die Exporteure gezwungen, die Preise zu senken.

Aus den GATT-Runden ging im Jahre 1995 die Welthandelsorganisation (WTO) hervor. In den Jahren danach sank der durchschnittliche Zoll auf US-Importe lange Zeit auf weniger als 2 Prozent. Die WTO sollte den Freihandel dauerhaft als Grundpfeiler der internationalen Ordnung zementieren.

Aber wie das oft ist mit Dingen, die für die Ewigkeit angelegt sind: Sie halten oft erstaunlich kurz. Gut 30 Jahre nach der Gründung der WTO ist Donald Trump auf dem besten Weg, ihre Grundprinzipien wieder zu beerdigen. Zölle in Höhe von 15 Prozent auf alle Importe gelten seit diesem Dienstag, begründet mit der Nationalen Sicherheit.

Die Ergebnisse der Studie werfen die Frage auf, ob sich der US-Präsident mit seinem Zoll-Wirrwarr nicht doch ein Eigentor schießt. Historisch gesehen haben politisch motivierte Zölle der US-Wirtschaft fast immer geschadet. Für jedes Prozent Zollerhöhung brach das Bruttoinlandsprodukt in der Spitze um 0,9 Prozent ein. Das Handelsvolumen sinkt – Importe direkt um knapp 4 Prozent, die Exporte verzögert um knapp 2 Prozent. Und auch die Industrieproduktion geht um 1,5 Prozent zurück.

Die Preise schwanken durch die Zölle. Zwar führen höhere Preise auf eingeführte Güter dazu, dass das Preisniveau um etwa 0,5 Prozent steigt, allerdings können der sinkende Im- und Export sowie die schrumpfende Produktion gegen den Anstieg wirken.

Diese Ergebnisse lassen sich natürlich nicht direkt auf die heutige Situation übertragen. Die Weltwirtschaft und das internationale Währungssystem unterscheiden sich von früheren Perioden. Trotzdem zeigt die Studie wichtige Mechanismen auf.

„Unsere Ergebnisse deuten darauf hin, dass die makroökonomischen Auswirkungen von Zöllen entscheidend von der geldpolitischen Reaktion und vom Ausmaß der Vergeltungsmaßnahmen der Handelspartner abhängen“, sagt Diego Känzig, einer der Autoren der Studie der Frankfurter Allgemeinen Zeitung. Das heißt übersetzt: Wie stark Trumps Zölle der US-Wirtschaft schaden, hängt von Zinsentscheidungen der amerikanischen Notenbank Federal Reserve (Fed) und der Reaktion zum Beispiel der Europäischen Union ab.

In diesem Licht wird klar, warum der US-Präsident zuletzt häufiger gegen den Chef der US-Notenbank Jerome Powell gewütet hat. Powell ist ein Gegner der von Trump geforderten Zinssenkungen. Vergangene Woche hat die Notenbank dann eine Zinspause beschlossen. Allerdings endet Powells Amtszeit im Mai. Kürzlich wurde bekannt, dass der frühere FED-Gouverneur Kevin Warsh Top-Kandidat auf dessen Nachfolge ist. Warsh zeigte sich zuletzt offen für Zinssenkungen.

„Wenn die Zentralbank als Reaktion auf Zölle die Zinssätze senkt, kann dies die negativen Auswirkungen auf Produktion und Beschäftigung abfedern. Durch die Stützung der Nachfrage kann dies jedoch auch zu einer höheren Inflation beitragen. Umgekehrt ist der Rückgang der Wirtschaftstätigkeit tendenziell größer, wenn die Zentralbank die Eindämmung der Inflation priorisiert“, sagt Studienmitautor Känzig.

Und auch in Europa regt sich Widerstand gegen die abermalige Zollankündigung. Die EU legt die Umsetzung des Handelsdeals auf Eis. „Eine Vereinbarung ist eine Vereinbarung. Als größter Handelspartner der Vereinigten Staaten erwartet die EU, dass die USA ihre in der gemeinsamen Erklärung festgelegten Verpflichtungen einhalten – genauso wie die EU ihre Verpflichtungen einhält“, teilte die EU-Kommission am Montag in einer Presseerklärung mit.

Für Bundeskanzler Friedrich Merz (CDU) ist auch die sogenannte Handels-Bazooka eine Option. Das ist ein EU-Gesetz zur Abwehr wirtschaftlicher Nötigung von Außen. Die EU könnte dadurch Gegenzölle und Ein- und Ausfuhrbeschränkungen erlassen. „Sollte die EU mit hohen Vergeltungszöllen reagieren, würde dies wahrscheinlich den Handel und die Wirtschaftstätigkeit auf beiden Seiten stärker belasten. Wenn die Gesamtnachfrage nachlässt, kann sich der Preisdruck verringern. Vergeltungsmaßnahmen könnten also den wirtschaftlichen Abschwung verstärken und gleichzeitig einen Teil des Inflationsdrucks mindern, den die Zölle an sich verursachen könnten“, sagt Känzig.

Die Handels-Bazooka soll aber ohnehin nur das letzte Mittel im eskalierenden Handelskonflikt sein. „Ich vertraue darauf, dass wir eine Möglichkeit finden, diese handelspolitischen Streitigkeiten ohne dieses Instrument zu beenden. Aber wenn es nötig ist, ist es nötig und dann bin ich der Letzte, der da Nein sagt“, sagte der Kanzler am Montag in Berlin.