Streit jenseits den Länderfinanzausgleich: Das sagen die Zahlen

In der Politik ist es manchmal nicht anders als im Fußball: Wenn jemand den stark auftrumpfenden Bayern Paroli bietet, ist die Freude groß – zumindest jenseits des Freistaats und der Anhänger des Klubs aus München. Da kann man sogar mit dem Finanzausgleich auf freudigen Beifall stoßen. So wurde aus einem vermeintlich langweiligen Grußwort, das Sachsen-Anhalts aus dem Amt geschiedener Ministerpräsident Reiner Haseloff (CDU) vor wenigen Tagen in Halle hielt, eine vergnügliche Angelegenheit. Auf die Provokation des bayerischen Ministerpräsidenten und CSU-Vorsitzenden Markus Söder, Bayern wolle weniger für andere zahlen, deswegen sollten kleine, ärmere Bundesländer in größeren Einheiten aufgehen, reagierte Haseloff spöttisch-locker.

Dass er seinem Sachsen-Anhalt eine Bestandsgarantie gab, war keine Überraschung. Aber das war nur der Auftakt für einen eleganten Konter. Erstens konstatiert Haseloff nüchtern: „Das Entscheidende in einer starken Volkswirtschaft liegt darin, dass sie sich selbst mit Energie versorgen kann. Das können wir.“ Sein zweiter Punkt war eine kaum verhüllte Attacke gegen den Freistaat: „Es gibt ein Land, das ist in einer kritischen Situation, was fremdversorgt werden muss.“ Da gab es Beifall und Gelächter. Drittens schob er die rhetorische Frage hinterher: „Was machen wir mit so einem Land?“ Nochmals Gelächter. Der vierte Punkt diente dem Spannungsaufbau: Durch Jahrhunderte habe der Kern Sachsens mit dem Kurkreis Sachsen-Wittenberg weit über den Kreis Coburg ins fränkische Land hineingereicht. Abschließend, fünftens, schlug Haseloff vor, „die alten historischen Beziehungen im Sinne der Selbstversorgung“ wieder herzustellen. Wieder Beifall. „Bis die Verfassung geändert ist, versprechen wir trotzdem – solidarisch, wie wir sind –, dass wir München, die Staatskanzlei und Bayern nicht ohne Strom lassen.“ Große Freude im Publikum.

Es war eine amüsante Form sachsen-anhaltischer Selbstvergewisserung. Doch das ändert nichts an den Machtverhältnissen in der politischen Liga. Bayern führt die Finanzkrafttabelle seit Jahren unangefochten an. Seit Jahren trägt der Freistaat zur Hälfte das Finanzausgleichssystem, das von Reich zu Arm umverteilt. Im vergangenen Jahr dürfte Bayern 60 Prozent der Umverteilungszahlungen gestemmt haben.

Im vergangenen Jahr wurden im Finanzausgleich rund 20 Milliarden Euro bewegt, um die auseinanderklaffende Finanzkraft unter den Ländern auszugleichen. Nach vorläufigen Zahlen des Bundesfinanzministeriums zahlten Bayern 11,7 Milliarden Euro sowie Baden-Württemberg und Hessen je rund vier Milliarden Euro. Mit Hamburg gibt es einen weiteren Einzahler, sein Beitrag war mit 330 Millionen Euro im Vergleich überschaubar.

Zwölf Länder profitieren von dem System. Am meisten bekommt traditionell die Hauptstadt. Berlin flossen vergangenes Jahr rund 4,2 Milliarden Euro zu. Auch die übrigen ostdeutschen Länder erhielten staatliche Beträge: Sachsen 3,5 Milliarden Euro, Thüringen 2,2 Milliarden Euro, Sachsen-Anhalt fast zwei Milliarden Euro, Mecklenburg-Vorpommern fast 1,5 Milliarden Euro und Brandenburg 1,4 Milliarden Euro. Im Westen lag Niedersachsen (1,4 Milliarden Euro) vor Nordrhein-Westfalen und Bremen (je rund eine Milliarde Euro). Rheinland-Pfalz bekam 756 Millionen Euro, das Saarland 699 Millionen Euro und Schleswig-Holstein 337 Millionen Euro.

Das System, das hinter diesen Zahlen steht, sei so komplex, dass es nur drei Leute verstehen, heißt es. Dummerweise sei der Erste gestorben, der Zweite verrückt geworden und der Dritte derzeit nicht aufzufinden. Der Spott ist alt, das System reformiert. Aber vieles ist wie früher: Es geht um die Finanzkraft der Länder, aber auch ihrer Gemeinden. Für Stadtstaaten wird unterstellt, dass der Finanzbedarf je Einwohner größer ist, weil sie das Umland mitversorgen, weil viele von dort zur Arbeit in einen Stadtstaat fahren. Solche Pendler steigern zum Beispiel in Bremen das Inlandsprodukt, zahlen aber in Niedersachsen ihre Einkommensteuer. Ergänzende Zuweisungen des Bundes machen das Ausgleichssystem noch komplexer. Für dies und das gibt es von ihm Extrageld: strukturelle Arbeitslosigkeit, Kosten der politischen Führung, geringe Steuerkraft der Kommunen, zu wenig gute Forschungseinrichtungen, die gefördert werden können. Das Ergebnis ist eine extreme Angleichung an den Durchschnitt.

Wer zahlt, leidet. Die Bayern laut. Vor wenigen Tagen trat Ministerpräsident Söder in einer „3-Löwen-Allianz“ vor die Hauptstadtpresse, an seiner Seite die CDU-Politiker Boris Rhein, Regierungschef in Hessen, und Manuel Hagel, Spitzenkandidat für die Landtagswahl in Baden-Württemberg. Drei Mann aus drei Geberländern, aber einer schimpft besonders. Der Länderfinanzausgleich sei eingerichtet worden, um Ungleichheiten „auszubügeln“, daraus sei es eine „Transferverwahrlosung“ geworden, klagte Söder. Er sei unfair, er sei ungerecht, im Grunde das Bürgergeld unter den Finanzsystemen. Mit dem, was mittlerweile von Bayern aus an die Nehmerländer geflossen sei, hätte man jedem Erdenbürger eine Maß Bier bezahlen können.

Bayerns Finanzminister Albert Für­acker (CSU) hatte die Ausgleichszahlen für 2025 vorab verbreitet, verbunden mit dem Hinweis, der Beitrag seines Landes entspreche ungefähr den addierten Ausgaben der Ressorts für Inneres und Justiz. Der Finanzkraftausgleich habe den Sinn, dass alle Länder ihren Pflichtaufgaben nachkommen können. Aber es dürfe nicht sein, dass am Ende ein Nehmerland bei einer Pro-Kopf-Betrachtung besser dasteht als ein Geberland, sagte Füracker. Ähnlich positioniert sich der Hesse Rhein: „Es kann nicht sein, dass wir uns verschulden, während andere Länder beitragsfreie Kitas, Baumpflanzaktionen oder immer neue Zusatzprogramme finanzieren“, sagte er der F.A.Z. Rhein nannte es einen „Skandal“, dass Nehmerländer beitragsfreie Kitas hätten, Hessen sich diesen Schritt aber wegen der Haushaltssolidität nicht leisten könne. Fürackers und Rheins Einlassungen klingen plausibel. Sie sind aber irreführend, weil beide einen falschen Eindruck erwecken.

Die höchsten Richter haben schon Ende 1999 vorgegeben, dass der Länderfinanzausgleich im Zusammenwirken mit anderen Regelungen die Reihung der Länder nach ihrer Finanzkraft nicht umkehren darf. Das würde gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz verstoßen. Der Ausgleich dürfe nur zu einem „angemessenen Ausgleich der Finanzkraft“ führen, nicht zu völliger Gleichmacherei oder einer finanziellen Umverteilung ohne sachliche Rechtfertigung. Eine „Übernivellierung“ soll es nicht geben, aber einschließlich der ergänzenden Hilfen rückt das Länderfeld extrem zusammen.

Nach den zuletzt verfügbaren offiziellen Zahlen (für 2024) haben 13 Länder am Ende eine Finanzkraft zwischen 98 und 102 Prozent des Durchschnitts. Darüber liegen nur Bayern (107,8 Prozent), Hessen (106,3 Prozent) und Baden-Württemberg (104,7 Prozent). In den Neunzigerjahren waren die drei großen Geberländer nach Karlsruhe gezogen. Es spricht nichts dafür, dass der Freistaat anschließend über den Tisch gezogen worden ist. Er stimmte nicht nur im Jahr 2001, sondern auch 2017 für den geänderten Ausgleich. Als Finanzminister hat Söder die jüngste Regelung noch gelobt („Wir sind froh, dass wir das System reformiert haben“). Sein Nachfolger Für­acker sprach etwas später vom „einzig richtigen Weg“.

Doch das ist für die in Bayern dauerregierende Partei in diesem Winter Schnee von gestern. Zur CSU-Winterklausur forderte Söder: „Weniger Bundesländer, ganz einfach.“ Man sollte kleinere und wirtschaftlich schwächere Länder zusammenlegen, um „gleichstarke Wettbewerber“ zu schaffen. Größere Einheiten seien erfolgreicher als kleinere. Söder bot keine konkreten Vorschläge für mögliche Fusionen an, ließ aber erkennen, dass für ihn kleine Länder wie Bremen und das Saarland „nicht lebensfähig“ sind. Saarlands Ministerpräsidentin Anke Rehlinger (SPD) reagierte wie Haseloff mit Spott: Folgte man Söders Logik, gäbe es Bayern nicht, weil es bis Mitte der Achtzigerjahre selbst Nehmerland gewesen sei.

Gegen Söders Umformungsvorstoß lässt sich einiges sagen. Ein neuer Zuschnitt der Länder ist schwer durchzusetzen, weil die betroffene Bevölkerung zustimmen muss. Der Zusammenschluss von Berlin mit Brandenburg scheiterte. Die Brandenburger fürchteten, von den Berlinern dominiert zu werden. So blieb es bei einem Zusammenschluss: 1952 wurde aus Baden, Württemberg‑Baden und Württemberg‑Hohenzollern ein Bundesland. Ein spezieller Artikel im Grundgesetz erleichterte die Geburt Baden-Württembergs.

Söder schaffte das Kunststück, etwas vorzulegen, was gleichermaßen populistisch wie unpopulär ist. Das wiederum lenkt davon ab, dass der CSU-Vorsitzende auch Dinge anregt, die es wert wären, vertieft darüber nachzudenken. So wirbt er für eine größere Steuerautonomie der Länder, etwa in der Erbschaftsteuer und in der Einkommensteuer. Für viele Bürger und Politiker ist das des Teufels. Sie fürchten, dass finanzstarke Länder wie Bayern Steuern senken und so den anderen noch mehr enteilen könnten. Doch der Blick über die deutsche Grenze zeigt, dass eher das Gegenteil geschehen dürfte: Schwache Bundesländer, die wenig zu verlieren haben, könnten so an Attraktivität gewinnen. Der Schweiz hat der starke Steuerwettbewerb unter den Kantonen offenkundig nicht geschadet. Die Eidgenossenschaft steht in vielen Kennziffern besser da als Deutschland: Das Bruttoinlandsprodukt je Kopf ist deutlich höher, die Arbeitslosigkeit niedriger, die Staatsverschuldung deutlich geringer – und die Bahn pünktlicher.

Mehr Wettbewerb und mehr Vielfalt sorgen dort für bessere Ergebnisse. Auch in der Europä­ischen Union lässt sich das beobachten – da, wo die Länder autonom handeln können, wo nicht alles zen­tral aus Brüssel vorgegeben wird. Dazu gehört die Steuerpolitik. Irland war einst das Armenhaus Europas. Dass daraus der „keltische Tiger“ werden konnte, lag nicht zuletzt an einer extrem niedrigen Ertragssteuerbelastung, die Großkonzerne aus Amerika auf die Insel lockte, die viele Arbeitsplätze schufen. In Osteuropa haben sich postkommunistische Länder daran ein Beispiel genommen. Auch dort ist ein beachtlicher Aufholprozess in Gang gekommen.

Doch in Deutschland ist der Steuerwettbewerb verpönt. Bund und Länder teilen sich das Aufkommen der wichtigsten Steuern (Lohn- und Einkommensteuer, Umsatzsteuer, Körperschaftsteuer). Sie entscheiden gemeinsam über Veränderungen. Das erschwert Neuregelungen, die darauf abzielen, sich im internationalen Steuerwettbewerb besser aufzustellen. Die schwarz-rote Initiative, erst die Abschreibungsbedingungen zu verbessern, um anschließend über fünf Jahre die Körperschaftsteuer um insgesamt fünf Prozentpunkte zu senken, konnte die Koalition nur durchsetzen, indem sie Ländern und Kommunen die damit verbundenen Steuerausfälle ausglich.

Wettbewerb unter den Bundesländern ist in Deutschland nur in sehr engen Grenzen möglich – im Gegensatz zur Schweiz und den Vereinigten Staaten. Dort können die Kantone beziehungsweise Bundesstaaten über viele Dinge entscheiden, die erheblichen Einfluss auf die Kosten der Arbeit, der Energie und letztlich der Produktion vor Ort haben. Dagegen wird in Deutschland vieles zen­tral bestimmt. Ein so gelebter Föderalismus ist kein Antreiber, kein Motor, sondern Bremse. Doch ist Kritik an den bestehenden Verhältnissen jenseits Bayerns eher selten zu hören.

Der Bundeskanzler ist da keine Ausnahme. Friedrich Merz kündigte in Halle an, er werde Haseloffs Botschaft an Söder weitergeben. Zugleich erinnerte er daran, dass die Bundesrepublik von den Ländern gegründet worden sei und sich aus den Ländern zusammensetze. Der Kanzler, der einst für den Vermögensverwalter Blackrock gearbeitet hat, der gern das Lied notwendiger Reformen zur Stärkung der Wirtschaftskraft singt, der unter dem politischen Reformstillstand leidet, selbst dieser Merz wagt es nicht, das geltende System zu kritisieren. Stattdessen lobt er den föderalen Staatsaufbau und das gute Miteinander von Bund und Ländern als eine große Stärke des Landes.

So wird Bayern wohl noch länger in einer eigenen Liga spielen. Der Weg dorthin ist schwer. Aber möglich ist er. Auch das zeigt der Fall des Freistaats, der selbst lange Zeit Nehmerland war.