Sozialstaatsreformen: Deutschland braucht eine Agenda 2030

Die Arbeitslosigkeit steigt, die Wirtschaft schwächelt, und der Kanzler geht in die Offensive: „Wir müssen den Mut aufbringen, in unserem Land jetzt die Veränderungen vorzunehmen, die notwendig sind, um wieder an die Spitze der wirtschaftlichen und der sozialen Entwicklung in Europa zu kommen . . ., Deutschland hat . . . mit einer Wachstumsschwäche zu kämpfen, die auch strukturelle Ursachen hat. Die Lohnnebenkosten ha­ben eine Höhe erreicht, die für die Ar­beitnehmer zu einer kaum mehr trag­baren Belastung geworden ist und die auf der Arbeitgeberseite als Hindernis wirkt, mehr Beschäftigung zu schaffen. Inves­titionen und Ausgaben für den Konsum sind drastisch zurückgegangen . . . In dieser Situation muss die Politik handeln, um Vertrauen wiederherzustellen.“

Deutlicher kann man es kaum sagen, deshalb betont er: „Alle Kräfte der Gesellschaft werden ihren Beitrag leisten müssen: Unternehmer und Arbeitnehmer, freiberuflich Tätige und auch Rentner. Wir werden eine gewaltige gemeinsame Anstrengung unternehmen müssen, um un­ser Ziel zu erreichen . . . Der Umbau des Sozialstaates und seine Erneuerung sind unabweisbar geworden . . . Deshalb brauchen wir durchgreifende Veränderungen, . . . reformieren wir das Arbeits- und das Sozialrecht an den Stellen, an denen sich im Laufe der Jahre Beschäftigungshemmnisse entwickelt haben . . . Die Verantwortlichen – Gesetzgeber wie Tarifpartner – müssen in Anbetracht der wirtschaftlichen Situation und der Arbeitsmarktlage ihre Gestaltungsspielräume nutzen, um Neueinstellungen zu erleichtern . . .“

Die Sätze sind aktuell, doch ist es nicht Friedrich Merz, der hier spricht, sondern Gerhard Schröder am 14. März 2003. Fast ein Vierteljahrhundert ist es her, dennoch ist das, was Schröder sagte, erschreckend aktuell. Er läutete die Agenda 2010 ein – eine ökonomische Erfolgsstory und ein historischer Verdienst des SPD-Kanzlers und auch seiner Partei, die mutig erkannt hatte, was notwendig war.

Heute sind wir an einem Punkt, an dem wir diesen Mut wieder aufbringen müssen. Kaum weniger als drei Millionen Arbeitslose, das kumulierte Wirtschaftswachstum der vergangenen drei Jahre war negativ. Es ist Zeit zu handeln. Aus heutiger Perspektive mutet der damalige Reformwille ganz außergewöhnlich an. So wurde etwa der Schwellenwert, ab dem das Kündigungsschutzgesetz greift, von sechs auf mehr als zehn Arbeitnehmer angehoben. So sollte „die psychologische Schwelle bei Neueinstellungen überwunden werden.“ Wir haben uns inzwischen daran gewöhnt, und die Politik will hier nicht zurück.

Eine weitere Anhebung des Schwellenwerts – und sei sie zeitlich befristet – könnte zwar auch heute Neueinstellungen erleichtern, doch wäre sie politisch nicht einmal im Ansatz diskutabel. So falsch ist die politische Zurückhaltung vielleicht auch nicht: Schon Alfred Hueck, prägender Arbeitsrechtler der Weimarer Zeit und jungen Bundesrepublik, verwies vor knapp 100 Jahren darauf, dass der Kündigungsschutz für den Arbeitnehmer „von ganz besonderer Bedeutung ist“ und dass zudem „ein Interesse der Volkswirtschaft an der Stetigkeit des Arbeitsverhältnisses [bestehe]. Es erscheint wünschenswert, wenn dem Arbeitnehmer ein Gefühl der Sicherheit, der Zugehörigkeit zu einem bestimmten Betriebe gegeben wird, wenn in Zeiten schlechter Konjunktur die Arbeit gestreckt und Entlassungen und völlige Arbeits­losigkeit möglichst vermieden werden.“

Eine neue Balance zwischen Flexibilität und Sicherheit ist damit allerdings nicht ausgeschlossen. Sinnvoll kann eine andere Regelung sein, die schon 2003 angekündigt wurde: „Darüber hinaus werden wir . . . eine wahlweise Abfindungsregelung bei betriebsbedingten Kündigungen einführen.“ Geworden ist daraus eine Regelung im Kündigungsschutzgesetz, die nie genutzt wurde, weil sie nur greift, wenn bei Kündigung beide Seiten mit einer Abfindung statt Weiterbeschäftigung einverstanden sind. Zumindest für Neueinstellungen könnte man künftig ermöglichen, dass im Fall einer betriebsbedingten Kündigung eine Klage auf Weiterbeschäftigung hinfällig wird, wenn der Arbeitgeber eine gesetzlich definierte Abfindung zahlt. Zahlreiche Rechtsstreitigkeiten würden entbehrlich, die oft ohnehin zu keinem anderen Ergebnis führen. Berlin diskutiert aktuell darüber, dies zumindest für Spitzenverdiener einzuführen. Rechtlich wäre das einfach, politisch muss es gewollt sein.

2003 wurde auch die Befristung von Ar­beitsverhältnissen erleichtert. Für die Befristung nach der Regelaltersgrenze hat die schwarz-rote Koalition ja schon eine neue sinnvolle Lockerung auf den gesetzgeberischen Weg gebracht. Diese soll auch mehrfach verlängert zulässig sein ohne weiteren Sachgrund. Zudem könnten die zeitlichen Beschränkungen der Leiharbeit, eingeführt 2002 kurz vor der Agenda, wenigstens für eine Übergangszeit ausgesetzt werden. Selbst das Bundesarbeitsgericht hat anerkannt, dass die Leiharbeit aus der arbeitsrechtlichen Schmuddelecke befreit ist: „Leiharbeit [ist] jedenfalls seit dem 1.1.2003 ein vom Gesetzgeber grundsätzlich akzeptiertes Mittel der betrieblichen Personalpolitik.“ Würde man zum Beispiel die möglichen Einsatzdauern von Leihar­beitern bei Zahlung von Tariflohn verlängern, wäre dies arbeitsrechtlich immer noch strenger als das, was vor 2002 galt.

Konsensfähiger könnten Schritte für mehr Rechtssicherheit sein. Der Koalitionsvertrag bietet gute Ansatzpunkte: „Wir werden das Statusfeststellungsverfahren . . . schneller, rechtssicherer und transparenter machen, zum Beispiel auch mit Blick auf die Auswirkungen des Herrenberg-Urteils.“ In der Tat: Das Bundessozialgericht hat mit dem Urteil zu den Lehrkräften der Musikschule Herrenberg Irritationen erzeugt. Wer in der Vergangenheit als selbständig galt, war nun plötzlich abhängig beschäftigt. Das Statusfeststellungsverfahren ist daher ein möglicher Ansatzpunkt für eine Reform. Mit dem Verfahren klärt die Deutsche Rentenver­sicherung auf Antrag aufgrund des Ar­beitsvertrags und eines Fragebogens, ob ei­­­ne Tätigkeit der Sozialversicherungspflicht unterliegt. Die Ergebnisse sind jedoch stets nur summarisch und brauchen Zeit. Reformversuche gab es zwar, leider mit überschaubarem Erfolg.

Notwendig ist daher auch die Reform des Beschäftigtenbegriffs selbst. Erforderlich ist eine stärkere Angleichung des Beschäftigtenbegriffs im Sozialrecht an den Arbeitnehmerbegriff im Arbeitsrecht. Beide werden bestimmt durch die Kriterien der Weisungsgebundenheit und der Eingliederung. Aber das Bundessozialgericht interpretiert gerade die Eingliederung weiter als das Bundesarbeitsgericht. Das ist unsystematisch und erschwert die Berechenbarkeit der Entscheidungen. Wer aufgrund fehlender Weisungsgebundenheit oder Eingliederung nicht Arbeitnehmer ist, der kann auch kein Beschäftigter sein. Das war früher so und könnte gesetzlich heute wieder festgeschrieben werden. Neue­re, sehr hilfreiche Entscheidungen des Bundesarbeitsgerichts, die die Eingliederung (bislang eben nur für das Arbeitsrecht) klar bestimmen, würden dann Rechtssicherheit auch für das Sozialrecht schaffen.

Ausgehend von diesem Ansatz könnte parallel für sofortige Rechtssicherheit im Statusfeststellungsverfahren gesorgt werden. Dieses Verfahren muss durch digital eingereichte amtliche oder zertifizierte Nachweise (etwa Altersvorsorge, Krankenversicherung, Berufshaftpflicht) automatisiert bearbeitet werden können, sodass bei Selbständigkeit in Minuten digi­tale Bescheide ergehen können und für Rechtssicherheit sorgen. Der Gedanke dabei: Wer einen Vertrag selbständiger Tätigkeit abschließt und nachweist, dass er vorsorgt wie ein Selbständiger und den sozialen Sicherungssystemen künftig nicht zur Last fällt, für den kann vermutet werden, dass er tatsächlich selbständig ist. In diesem Sinn könnten Regeln der vermuteten Selbständigkeit, die dann im Einzelfall widerlegt werden könnten (aber auch müssten), gestaltet sein. Das wäre weniger weitgehend als eine unwiderlegliche „Genehmigungsfiktion“, von der im Koalitionsvertrag gesprochen wird.

Viel spricht dafür, das Recht der Entgeltfortzahlung im Krankheitsfall weiterzuentwickeln, ohne den notwendigen sozialen Schutz zu verlieren. Nach Angaben des Instituts der deutschen Wirtschaft (IW) beliefen sich die Arbeitgeberkosten für die vom ersten Krankheitstag geltende bis sechswöchige volle Lohnfortzahlung 2023 auf 76,7 Milliarden Euro. Arbeit­nehmer in den Niederlanden erhalten hingegen bei Arbeitsunfähigkeit 52 Wochen lang 70 Prozent ihres Bruttolohnes. Teilweise wird der Betrag tarifvertraglich auf 100 Prozent aufgestockt. Ein bis zwei Karenztage sind möglich. Drei Karenztage gibt es in Großbritannien.

Karenzzeiten gab es auch schon mal in Deutschland. Es wäre durchaus möglich, die Entgeltzahlung im Krankheitsfall auch hierzulande in zeitlicher Hinsicht oder etwa durch Senkung der Lohnersatzrate neu zu justieren. Hier sei an die Regierung Kohl erinnert, die 1996 eine solche Reform in Kraft setzte, die jedoch nur kurz andauerte, weil die nachfolgende Regierung Schröder sie rückgängig machte.

Unverändert möglich und wohl zielführender und sozial verträglicher erscheint die Einführung einer Teilkrankschreibung, für die es 1984 einmal einen Gesetzesentwurf des Bundesarbeitsministeriums gab: Wer krank ist, ist oft zumindest teilweise noch ar­beitsfähig. Diese Arbeit soll er dann auch leisten müssen, etwa ein paar Stunden im Homeoffice. Die Krankschreibung muss dazu transparenter gemacht werden und auf einer Beschreibung der Tätigkeit beruhen, die der Arbeitnehmer ausübt – denn nur so wird ersichtlich, ob sich der krankschreibende Arzt mit der Arbeits­fähigkeit konkret beschäftigt hat. Gefälligkeitsatteste – auch die gibt es – würden schwerer. Onlinekrankschreibungen sind ein Ärgernis und abzuschaffen.

Denkbar ist es auch, die im Lauf der Jahre immer weitergehenden gesetz­lichen Regelungen von Teilzeit und befristeten Arbeitsverträgen zurückzufahren. Dazu könnte der generelle Teilzeitanspruch reduziert werden auf einen Teilzeitanspruch bei notwendiger Betreuung von Familienangehörigen (Kinder und Pflegebedürftige). Bislang ist es gleichgültig, ob ein Arbeitnehmer die Senkung der Arbeitszeit zur Betreuung seiner pflegebedürftigen Eltern verlangt, oder zur Verbesserung seines Golfhandycaps. Gesellschaftlich ist das etwas durchaus anderes, was auch anders behandelt werden kann.

Auch zur Flexibilisierung der Arbeitszeit hat der Koalitionsvertrag Ankündigungen gemacht: Höchstwochenarbeitszeit statt Höchsttagesarbeitszeit. Das Eu­roparecht erlaubt aber noch sehr viel weit­gehendere Flexibilisierungen, von denen 2018 Österreich Gebrauch gemacht hat. Zwölf Stunden pro Tag, 60 Stunden pro Woche sind möglich. Davon sind wir weit entfernt, selbst wenn aus dem Koalitionsvertrag Wirklichkeit wird. Im Österreichischen Nationalrat sprach man von „notwendigen und zeitgemäßen Anpassungen an die moderne Arbeitswelt“ und einem „wichtigen Beitrag zu Absicherung des Wirtschaftsstandorts Österreich“. Gilt das nur für Österreich?

Auch kann der Inhalt der Mitbestimmung im Unternehmen auf die digitalisierte Welt neu ausgerichtet werden. „Nur wer sich ändert, bleibt sich treu“, dichtete einst Wolf Biermann. Vorschläge von Ar­beitgeber- und Gewerkschaftsseite liegen auf dem Tisch und sollten daraufhin abgeklopft werden, was bürokratieentlastend und beschäftigungsfördernd verwirklicht werden kann. Ein Beispiel: Eine Mitbestimmung beim Einsatz von Software im Unternehmen muss ausgeschlossen sein, wenn der Arbeitgeber bindend verspricht, diese nicht zur Überwachung der Beschäftigten zu nutzen. Dann ist der Schutz des Arbeitnehmers durch die Mitbestimmung des Betriebsrats entbehrlich. Durch sein Versprechen hat der Arbeitgeber mehr gegeben, als der Betriebsrat erreichen könnte. Deshalb soll er anders als derzeit ohne aufwendiges Mitbestimmungsverfahren handeln können.

Der Gesetzgeber kann nicht nur Gutes tun, sondern auch Schlechtes unterlassen. Die Umsetzung der europäischen Entgelttransparenzrichtlinie steht an. Der etwas verschwurbelte Bericht der hierfür vom Bundesfamilienministerium eingesetzten Kommission zeigt, wie schwierig das wird. Entscheidend ist: Bislang gilt für Tarifverträge eine Angemessenheitsvermutung: Was Gewerkschaften und Arbeitgeber gemeinsam festsetzen, hat die Vermutung der Richtigkeit. Eine Diskriminie­rung in der Bewertung der verschiedenen Tätigkeiten würde voraussetzen, dass Dritte es besser wissen als diejenigen, die zur kollektiven Lohngestaltung durch das Grundgesetz berufen sind. Das muss uneingeschränkt fortgelten. Jede nachträgliche Ko­ntrolle bestehender tariflicher Bewertungs- und Entgeltsysteme hat das Potential eines unzulässigen Eingriffs in den kollektivrechtlichen Gestaltungsspielraum der Tarifpartner. Zu Recht führt Elke Harnack als Vertreterin der Gewerkschaften in ihrem Sondervotum aus, dass die Richtlinie das Potential hat, „die Tarifautonomie zu stärken, sofern tarifgebundene Arbeitgeber von Erleichterungen bei der Umsetzung von Berichtspflichten, gemeinsamer Entgeltbewertung, Abhilfeverfahren und Auskunftsanspruch profitieren“ – die Privilegierung muss jedoch weiterhin auch für lediglich tarifanwendende Arbeitgeber bestehen bleiben. So wenig bürokratische Belastung wie möglich – und wenn in vielen Jahren der Euro­päische Gerichtshof feststellen sollte, es fehlt doch noch was, hat man zumindest Zeit gewonnen. Gleiches gilt für die Richtlinien über Standards der Gleichbehandlungsstellen.

Gleiches gilt auch für den Datenschutz im Beschäftigungsverhältnis. Die Koalition ringt um eine Neujustierung. Nicht mehr, nicht weniger, sondern besser und präziser, so sollte die Richtschnur lauten. Es braucht keine Merkzettelgesetzgebung, die nur das Vorhandene zusammenfasst, sondern Hinweise, die eine Abwägung der Interessen zumindest in den wichtigsten Anwendungsbereichen erleichtern. Der Spielraum des Europarechts ist auch hier zu nutzen. Die beteiligten Ministerien haben schon hilfreiche, aber eben sehr unterschiedliche Ansätze zur Diskussion ge­liefert. Nichts zu tun, weil die Einigung schwerfällt, ist keine Perspektive.

In den anstehenden Reformen wird die Neuausrichtung der sozialen Sicherungssysteme sicherlich den Schwerpunkt ausmachen. „[Es] braucht mehr als ein Face­lifting“, forderte kürzlich überzeugend der ehemalige Präsident des Bundessozialgerichts, Rainer Schlegel, in der F.A.Z. Und schon 2003 forderte der Kanzler: „Wir werden Leistungen des Staates kürzen, Eigenverantwortung fördern und mehr Eigenleistung von jedem Einzelnen abfordern müssen.“ Und: „Niemandem aber wird künftig gestattet sein, sich zu­lasten der Gemeinschaft zurückzulehnen. Wer zumutbare Arbeit ablehnt – wir werden die Zumutbarkeitskriterien verändern –, der wird mit Sanktionen rechnen müssen“. Hieran ist anzusetzen. Die im Gesetzentwurf vorliegende Reform des Bürgergelds ist kein „Bullshit“, sie ist auch nicht verfassungswidrig, sondern notwendig. Wei­tere Reformen sind nötig. Die Ideen Schlegels verdienen breite Diskussion.

Die Erkenntnis, dass das Arbeitsrecht zwar nicht den einzigen, aber sicherlich einen wesentlichen Rahmen für Beschäf­tigung und Beschäftigungsquote bildet, ist nicht neu. Hand in Hand damit geht die Suche nach Regelungen, die dem Arbeitnehmer einen sicheren Schutz, dem Ar­beitsmarkt aber ausreichenden Freiraum bieten. Erneut sei auf die Worte von Al­fred Hueck verwiesen: „So wünschenswert vom sozialen Standpunkt aus ein möglichst intensiver Schutz der Arbeitnehmer, eine möglichst weitgehende Besserung ihrer Lage ist, die Bestrebungen in dieser Richtung finden ihre Grenze an der Belastungsfähigkeit der Wirtschaft. Das liegt letzten Endes auch im Interesse der Ar­beitnehmer selbst; eine Wirtschaft, die un­ter den sozialen Lasten zusammenbricht, vermag die Arbeitnehmer nicht mehr zu ernähren.“

Wie jede neu geschaffene arbeitsrecht­liche Norm sich den Vergleich gefallen lassen muss, ob das Mehr an Arbeitnehmerschutz die damit verbundene Belastung der Arbeitgeberseite und Gefährdung der Arbeitsmarktentwicklung aufwiegt, muss umgekehrt jede Abschaffung von Arbeitsrecht darlegen, dass sie geeignet und er­forderlich ist, neue Arbeitsplätze zu schaffen. Der Gesetzgeber sollte den Mut haben, sich deutlicher zu diesen Aufgaben des Arbeitsrechts zu bekennen. Arbeitsrecht muss auch Beschäftigungsrecht sein – ein Recht, das Arbeitnehmerschutz und Beschäftigungschancen im Blick hat. Gefragt ist eine umfassende Sichtung des vorhandenen Normbestands, dessen Wägung, Verklarung, Entrümpelung und Flexibi­lisierung. Vielleicht ein Weg zwischen Scylla und Charybdis, aber auch Odysseus konnte nur das kleinere Übel wählen.

Ein letztes Zitat des SPD-Kanzlers in seiner damaligen Rede: „Es gibt gelegentlich Maßnahmen, die ergriffen werden müssen und die keine Begeisterung auslösen, üb­rigens auch bei mir nicht. Trotzdem müssen sie sein.“ Der deutsche Gesetzgeber wird nicht umhinkommen, heute ein Gleiches zu tun. Ziel ist nicht die einseitige Übervorteilung des Arbeitnehmers oder des Arbeitgebers, sondern eine neue, beschäftigungsfreundliche, sozial ausgewogene Balance im Arbeitsrecht. Mit anderen Worten: Es ist Zeit für eine arbeits- und sozialrechtliche Agenda 2030. Vorschläge liegen auf dem Tisch. Der Ball liegt in Berlin.