Monopolkommission: Er kämpft zum Besten von den Wettbewerb

Wer mit Tomaso Duso über Wettbewerb spricht, kommt an Wurst, Brot und Käse nicht vorbei. Nicht, weil der Italiener auch leidenschaftlich über Essen reden kann, wie man aus der Monopolkommission hört. Seit Ende November löst ein Sondergutachten der Kommission, deren Vorsitzender Duso seit 2024 ist, zur Lebensmittelbranche eine breite Debatte aus.

Die Monopolkommission, ein unabhängiges Beratungsgremium der Bundesregierung, beobachtet Marktmacht und Wettbewerb – besonders dort, wo staatliche Eingriffe groß sind. Regelmäßig legt sie Gutachten zu Post, Bahn, Telekom und Energie vor, daneben auch Sondergutachten.

So geschah es im November. In ihrem Gutachten stellt Dusos Kommission das lange gepflegte Bild eines besonders harten Wettbewerbs im Lebensmittelhandel infrage. Vielmehr würden die vier großen Lebensmittelhändler – Aldi, Lidl, Rewe, Edeka – immer größere Teile der Lieferkette selbst übernehmen, dadurch wachse das Potential für Missbrauch. Die Margen seien gewachsen – zulasten von Landwirten und Verbrauchern. In der Branche wirke ein „Angstfaktor“, sagt Duso: Kleine Landwirte und Produzenten trauten sich nicht, Verstöße zu melden. Nicht jeder ging Dusos scharfe Analyse mit. Das Thünen-Institut, eine staatliche Einrichtung für Agrarforschung, kam zu einer anderen Interpretation derselben Daten, die Händler wiesen die Vorwürfe zurück.

Dass diese Auseinandersetzung möglich ist, liegt aber auch an Duso und seinem empirischen Ansatz: Er argumentiert mit Daten statt aus dem Elfenbeinturm. Von der Welle der Aufmerksamkeit wirkt er selbst etwas überrascht. Essen berührt – offenbar besonders in Deutschland.

Gegen die wirklich großen Fragen, die Duso umtreiben, wirkt die Studie fast wie eine Petitesse. Es sind keine einfachen Zeiten für jemanden, der den Wettbewerb hochhalten will. In den Wahlprogrammen zur Bundestagswahl, beklagt Duso, finde sich der Begriff gar nicht mehr – selbst bei Parteien, die ihn einst verteidigten. Er zitiert den Ordoliberalen Franz Böhm: „Wettbewerb ist das genialste Entmachtungsinstrument der Geschichte.“

Davon will man in der Politik derzeit scheinbar nicht viel wissen. Wettbewerbsfähigkeit steht im Mittelpunkt der Sorgen, nicht Wettbewerb – wobei die Tatsache, dass das zweite Wort im ersten drinsteckt, darüber hinwegtäuscht, dass mancher diesen Wettbewerb als eher hinderlich betrachtet. Das klingt dann, als sei Innovation nur möglich, wenn in Europa eigene Riesenkonzerne entstehen. „Wir wissen aus der Forschung, dass das so nicht unbedingt stimmt“, sagt Duso. „Häufig sind es gerade kleinere Unternehmen, die die eigentlichen Innovationen hervorbringen.“ In der Geschichte habe gerade die Zerschlagung von Großunternehmen zu einer Welle von Innovationen geführt. So geschah es etwa, als der amerikanische Telekommonopolist AT&T in den Achtzigerjahren aufgespalten wurde.

In der politischen Debatte geht es derzeit trotzdem mehr um Größe – oder das Fehlen derselben. „Der Draghi-Report hat das ganze Narrativ geändert“, sagt Duso. Als der ehemalige Präsident der Europäischen Zentralbank 2024 seinen Bericht zur Wettbewerbsfähigkeit in Europa vorlegte, war das ein Weckruf für den Kontinent. Keine Sonntagsrede kam ohne einen Verweis auf den Report aus. Draghi prangerte an, dass die europäische Wirtschaft im weltweiten Vergleich zurückgefallen ist, es an Innovationen und Wachstum fehlt, und gab Empfehlungen, wie sich das Problem überwinden ließe. Wettbewerb kam zwar auch in einem Kapitel vor, habe aber in den übrigen Kapiteln eine untergeordnete Rolle gespielt, sagt Duso.

Wie also sollen europäische Zwerge dann mit amerikanischen und chinesischen Riesen mithalten? Gegen Wachstum hat Duso nichts, nur sieht er bessere Wege, als dass der Staat die Schaffung solcher Riesen erzwingt. Eine Kapitalmarktunion und ein echter europäischer Binnenmarkt, auch für Dienstleistungen, würden schon eher die Voraussetzungen schaffen, damit europäische Start-ups das Potential des gewaltigen Wirtschaftsraums diesseits des Atlantiks nutzen können.

Duso, im Hauptberuf Professor am Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung in Berlin, gilt unter Fachleuten als jemand, der Wettbewerb hochhält, ohne nur die reine Lehre zu predigen. Er berücksichtigt die politische Realität. Im Gespräch betont er mehrfach, dass er zentrale Positionen überdacht hat. „Das habe ich vor fünf Jahren noch anders gesehen“, sagt er dann. Seitdem habe sich die Welt grundlegend verändert.

Industriepolitik lehnt Duso nicht grundsätzlich ab – verstanden als gezielte staatliche Eingriffe, um Branchen zu stärken, Abhängigkeiten zu verringern und die Resilienz zu erhöhen. Diese Agenda hat in der Politik an Bedeutung gewonnen: kritische Ressourcen sichern, die Dekarbonisierung vorantreiben, die Wirtschaftsbeziehungen zu den USA und China neu ordnen – möglichst ohne Jobverluste. Man denke an den jüngsten Versuch, die europäische Autoindustrie mit Mindestpreisen gegen günstigere chinesische Elektroautos abzuschirmen: Das sei die schlechteste Lösung, weil die Mehrkosten am Ende bei den chinesischen Anbietern landeten.

In dieser Welt müssen die Wettbewerbshüter, auch die in der Monopolkommission, ihre Rolle neu ausloten: warnen, wo etwas schiefläuft, ohne weltfremd zu wirken. „Industriepolitik ist nicht zurück. Sie war immer da“, sagt Duso. In Europa seien zwischen 2015 und 2024 1,9 Billionen Euro an Beihilfen ausgegeben worden. „Wettbewerb ist ein wichtiges Grundprinzip, aber er kann nicht alles leisten.“ Die Frage sei dann „nicht, ob wir eine Industriepolitik haben oder brauchen, sondern wie man es macht“. Im nächsten Hauptgutachten, das noch in diesem Jahr erscheinen soll, will sich die Monopolkommission näher mit dem Thema beschäftigen, wie eine „wettbewerbsorientierte Industriepolitik“ aussehen könnte.

Und Duso macht deutlich: Davon, dass der Staat die Gewinner auswählt wie im Falle der gescheiterten 10-Milliarden-Euro-Subvention für eine Intel-Chipfabrik in Magdeburg, hält er nichts. Europäische oder gar deutsche Champions herauszupicken, das sei ein fataler Ansatz. Dass es anders geht, hält er für möglich. Als Beispiel nennt er den Ausbau des Breitbandnetzes im ländlichen Raum. Der Staat hatte sich zum Ziel gesetzt, dass es überall in Deutschland schnelles Internet gibt. Für die Unternehmen lohnte sich der Ausbau in vielen Regionen aber nicht, also musste der Staat mit Förderung nachhelfen. Im Gegenzug wurden die Unternehmen verpflichtet, auch Konkurrenten Zugang zu ihrer Infrastruktur zu geben. „Das hat funktioniert. Es wurde mehr gebaut, und es gab mehr Wettbewerb als in Gemeinden, wo es keine Förderung gab.“

Duso schwebt eine Industriepolitik vor, die strategisch ist. „Man kann nicht alles fördern, sondern muss Prioritäten setzen.“ Wenn man in Technologien investiere, die für die gesamte Lieferkette relevant sind, etwa Batterien oder Chips, dann könne das positive Auswirkungen auch auf andere Sektoren haben. Und schließlich ist ihm die Industriepolitik zu national. „Die Probleme, die wir haben – Dekarbonisierung, Digitalisierung, geopolitische Abhängigkeit –, sind keine nationalen Probleme“, sagt er. „Entweder verstehen wir, dass Europa unsere einzige Chance ist in dieser Welt, oder wir haben keine Chance. Deutschland allein hat keine Chance.“

Eine europäische Lösung heiße dann aber eben auch, dass Politiker damit leben müssten, wenn die strategischen Sektoren nicht im eigenen Land sitzen, sondern anderswo in der EU: „Vielleicht ergibt es mehr Sinn, grünen Stahl in Italien oder Spanien zu produzieren statt in Deutschland, wo der Strom besonders teuer ist.“ Eine wettbewerbsoffene Industriepolitik könnte das möglich machen. Dabei müsste nicht einmal viel deutsches Steuergeld als Subvention in andere Länder fließen, glaubt Duso. Stattdessen könnte Industriepolitik zum Beispiel auch über öffentliche Aufträge erfolgen. „Der Staat könnte sagen, wir garantieren die Abnahme von 30 Prozent grünem Stahl für unsere Bauprojekte. Das schafft dann genug Nachfrage, dass sich die Investition lohnt“ – ganz ohne individuelle Unternehmen zu bevorzugen.

Auch bei der Vormachtstellung der Techkonzerne könnte es helfen, glaubt Duso, wenn man zum Beispiel für öffentliche Projekte auf europäische Cloud-Anbieter setze. Um die Macht der großen US-Konzerne zu brechen, dürfte es aber kaum reichen. „Ich war mal ein Tech-Enthusiast“, sagt Duso. „Vor zehn Jahren hätte ich gesagt, solange sich Google an unsere Regeln hält und seine Marktmacht nicht missbraucht, sollte es kein Problem sein, zum Beispiel deren Cloud zu nutzen. Aber jetzt sitzen diese Unternehmen in einem Land, das nicht mehr unbedingt unser Partner ist. Dann kommt diese Diskussion auf eine andere Ebene.“ Seit Jahren muss sich Google immer wieder vor Gericht gegen den Vorwurf wehren, seine Monopolstellung auszunutzen. Am Ende kamen bisher immer im Vergleich zum Umsatz winzige Strafen dabei heraus. Für Duso gibt es nur noch einen Ausweg: „Ich glaube, wir sind zu dem Punkt gekommen, wo das einzige Heilmittel ist, zu sagen: Ein Teil des Geschäfts wird jetzt veräußert“, sagt er. Das hieße, dass Google zum Beispiel seinen Browser Chrome, sein Betriebssystem Android oder gar die eigentliche Goldmine des Konzerns, die Werbetechnologie, abspalten müsste. „Es ist ein ex­tremer Eingriff in die wirtschaftliche Freiheit von Unternehmen, aber manche Dinge sind nicht mehr durch Verhaltensvorgaben zu kontrollieren.“

Die Monopolkommission hat – anders etwa als das Bundeskartellamt – keinen direkten Durchgriff auf die Unternehmen. Nur wenn ein Wirtschaftsminister am Kartellamt vorbei eine Fusion genehmigt, ist vorgesehen, dass die Kommission ein Gutachten schreibt. Umso stärker wirkt die Kommission auch über die Öffentlichkeit. Weil die Geschwindigkeit der wirtschaftlichen Entwicklungen heute eine andere ist als früher – man denke nur an den Fortschritt in der Künstlichen Intelligenz –, nutzt Duso auch vermehrt informellere Formate, schreibt Gastbeiträge in Tageszeitungen oder wendet sich direkt auf Linkedin an seine Follower.

Ganz ohne Gehör ist die Monopolkommission freilich auch in Berlin nicht. Beispiel Bahn: Immer wieder hatten Wettbewerbsökonomen gefordert, man müsse die Governance-Strukturen der Deutschen Bahn ändern, am besten das Netz vom Betrieb komplett trennen, um faireren Wettbewerb zu erzeugen. Die Reformpläne, die nun auf dem Tisch liegen, stimmen den Ökonomen optimistisch. Nach 15 Jahren, sagt Duso, habe er das Gefühl, dass die Bundesregierung die Stimmen der Monopolkommission nun endlich vernehme.

Dass ein Ausländer ein Gremium wie die Monopolkommission führt, ist in Deutschland immer noch eine Ausnahme. In anderen Ländern ist es längst normal geworden. Duso, der in Padua geboren und aufgewachsen ist, ist seit 20 Jahren in Deutschland, hat hier studiert, promoviert und gearbeitet. „Ich bin ein Produkt des deutschen Systems“, sagt er, was sicherlich geholfen haben dürfte, in diese Position zu kommen. Weggefährten sprechen gleichwohl lobend über seinen italienischen Charme, seine freundliche Offenheit, mit der er aus der deutschen Ökonomenschar heraussticht – und die ihm auch im Dialog mit den Mitarbeitern in den Ministerien hilft. Sein Vater, in seiner Heimat ein bekannter politischer Philosoph, hat seinen Blick auf die Märkte geprägt. Beim Abendessen sei es oft um Fragen von Macht gegangen, sagt Duso, das zieht sich durch sein Leben. Bis heute tauschen sich Vater und Sohn über solche Fragen aus, dem Philosophen geht es um das Grundsätzliche, dem Ökonomen um die pragmatische Umsetzung.

Duso kam einst der Liebe wegen nach Berlin, wo er Volkswirtschaftslehre studierte und bei Lars-Hendrik Röller promoviert wurde, dem späteren wirtschaftspolitischen Berater Angela Merkels. Das Beispiel seines Lehrers, als Ökonom politisch aktiv zu sein und sich einzumischen in politische Debatten, imponierte ihm. Die beiden waren nicht immer einer Meinung. Röller musste als Teil der Merkel-Entourage bisweilen industriepolitische Entscheidungen mittragen, die Duso harsch kritisierte. Duso bringt Verständnis für realpolitische Zwänge mit, auch da fällt wieder der Satz, dass er früher anders gedacht habe. Aber er hat auch seine Aufgabe verstanden, laut zu warnen, wo etwas aus dem Ruder läuft. Und er hat gemerkt, dass das Amt des Vorsitzenden bedeutet, dass er mehr gehört wird. In den nächsten Jahren wird es darauf ankommen, ob er auch andere davon überzeugt, dass Stärke nach außen und Wettbewerb im Innern kein Widerspruch sein müssen.