Justizreform in Italien: Melonis wichtigster Kampf

Am 22. März stimmen die Italiener über eine Reform des Justizsystems ab. Der Ausgang ist noch völlig offen. Aber es steht viel auf dem Spiel. Zuvörderst für Giorgia Meloni. Die 49 Jahre alte Regierungschefin, Vorsitzende der rechtskonservativen Partei Brüder Italiens, führt seit Oktober 2022 eine Koalition mit der rechtsnationalen Lega von Verkehrsminister Matteo Salvini und der christdemokratischen Forza Italia von Außenminister Antonio Tajani.

Meloni hat in der notorisch instabilen Politik Italiens das Kunststück fertiggebracht, auf Anhieb zur Regierungschefin mit der zweitlängsten Amtszeit seit dem Zweiten Weltkrieg aufzusteigen. Länger als sie war am Stück nur Silvio Berlusconi im Amt, der brauchte dazu aber zwei Anläufe.

Auf internationaler Bühne macht Meloni „bella figura“. In Brüssel wie in Washington, in New Delhi und Addis Abeba wird sie als verlässliche Partnerin geschätzt. Daheim sitzt sie fester im Sattel als die meisten Regierungschefs der maßgeblichen EU-Staaten. Meloni führt, neben Mattarella, die Rangliste der beliebtesten Politiker Italiens an. Im Herbst 2027 will sie sich um eine zweite Amtszeit bewerben.

Das Referendum über die Justizreform ist ihre bisher größte innenpolitische Herausforderung. Bei dem Volksentscheid sind die Wähler aufgerufen, über „Vorschriften zur Gerichtsordnung und zur Einrichtung des Disziplinargerichts“ abzustimmen. So wird es auf dem Wahlzettel stehen. Das hört sich nach politisch-technischem Kleinkram an.

In Wahrheit geht es um die wichtigste und von den linken Oppositionsparteien mit aller Kraft bekämpfte Reform der Mitte-rechts-Koalition seit deren Machtantritt vor dreieinhalb Jahren. Die Justizreform wurde Ende Oktober von beiden Kammern des Parlaments verabschiedet. Da mit der Reform auch die Änderung von fünf Verfassungsartikeln verbunden ist, muss das Gesetz abschließend dem Volk zur Abstimmung vorgelegt werden.

Unstrittig ist, dass Italiens Justiz dysfunktional und vor allem zu langsam ist. Bei zivilrechtlichen Verfahren dauert es bis zu sieben Jahre, bis ein rechtskräftiges Urteil vorliegt, bei Strafprozessen sogar durchschnittlich acht Jahre. An den Verwaltungsgerichten dauert es gut fünf Jahre bis zum Urteil in letzter Instanz. Rund viereinhalb Millionen Verfahren sind derzeit anhängig, darunter fast anderthalb Millionen Strafprozesse.

Viele Verfahren enden wegen des Ablaufs der Verjährungsfrist ohne Urteil. Italiens Wirtschaft büßt jährlich bis zu einem Prozent Wachstum ein, weil die Rechtsunsicherheit nationale und internationale Investoren abschreckt. Nur vier von zehn Italienern vertrauen der Justiz ihres Landes.

Hinzu kommt das Unbehagen vieler Konservativer in Italien am politischen Aktivismus der „roten Roben“. Silvio Berlusconi sah sich als prominentestes Opfer der politischen Hexenjagd linker Strafverfolger und Richter. Berlusconi, der im Juni 2023 im Alter von 86 Jahren starb, musste sich in rund drei Dutzend Verfahren verantworten. Zu einem rechtskräftigen Schuldspruch kam es nur in einem einzigen Prozess, lange nach seinem Ausscheiden aus der Politik – wegen eines Steuerdelikts.

In den Augen seiner Strafverfolger war Berlusconi ein Delinquent, der viele Jahre hinter Gitter gehört hätte. In den Augen seiner Wähler war Berlusconi ein politischer Visionär, der viele Jahre die Geschicke des Landes bestimmen sollte. Waren die Wähler Berlusconis blind und konnten hinter dem Politiker den Schurken nicht erkennen? Oder waren die Strafverfolger verblendet und wollten in dem erfolgreichen Urvater des konservativen Populismus nur den Schurken sehen?

Ist also etwas dran am Vorwurf des „lawfare“, des Missbrauchs der dritten Gewalt zu politischen Zwecken? Oder holt Meloni bloß nach, was ihr Ziehvater Berlusconi nicht erreichen konnte: die Justiz ans Gängelband der Politik zu legen? Rückt Melonis Justizreform etwas gerade, was in der italienischen Demokratie über Jahrzehnte schiefgelaufen ist? Oder wird im Gegenteil die funktionierende Gewaltenteilung untergraben und die Unabhängigkeit der Judikative geschleift?

Kern der Justizreform sind zwei Dinge: erstens die Karrierewege von Staatsanwälten und Richtern zu trennen. Bisher konnten Italiens Juristen nämlich in ihrer Laufbahn zwischen Posten bei der Staatsanwaltschaft und auf der Richterbank wechseln. Künftig sollen sie sich zu Beginn ihrer Laufbahn für einen Weg entscheiden.

Zweitens sollen an die Stelle eines gemeinsamen Selbstverwaltungsorgans von Anklagevertretern und Richtern zwei getrennte Gremien treten. Über deren Zusammensetzung sollen die Strafverfolger und Richter nicht wie bisher in unabhängigen Gremienwahlen entscheiden. Sondern künftig soll das Parlament Kandidatenlisten aufstellen, aus welchen dann per Los die Mitglieder der beiden Selbstverwaltungsorgane ermittelt werden.

Im Losverfahren sollen auch die Mitglieder des Disziplinargerichts bestimmt werden, das für Richter wie Staatsanwälte gleichermaßen zuständig ist. Als Kollateralnutzen der Strukturreform der Justiz verspricht die Regierung eine Verkürzung der Verfahrensdauer von Straf- und Zivilprozessen um 40 Prozent bis 2030.

Justizminister Carlo Nordio, Architekt der Justizreform und enger Vertrauter Melonis, hat die Notwendigkeit des Losverfahrens mit dem Argument begründet, nur so ließen sich die „mafiaähnlichen Strukturen“ überwinden, die seit Jahren die Wahlen zu den Selbstverwaltungsorganen der Justiz geprägt hätten.

Nordio erinnerte daran, dass es der prominente Anti-Mafia-Ermittler Nino Di Matteo gewesen sei, der schon vor Jahren die Seilschaften in den gewählten Selbstverwaltungsgremien der Justiz, die selbstherrlich über Beförderungen, Versetzungen und Disziplinarverfahren entscheiden, mit der Mafia verglichen habe. Di Matteo stammt aus Palermo und steht wegen Todesdrohungen der Cosa Nostra seit 1993 unter Polizeischutz. Gegen die politische Vereinnahmung durch Nordio hat sich Di Matteo verwahrt, beim Referendum will er mit Nein stimmen.

Für die Gegner der Reform ist gerade der Kampf gegen das organisierte Verbrechen ein wesentliches Argument für ihre Ablehnung. Sie argwöhnen, künftig könnten mit der Mafia verbandelte Politiker dafür sorgen, dass zahme Strafverfolger und fügsame Richter an die maßgeblichen Gerichte platziert werden.

Nicola Gratteri, einer der prominentesten Vertreter der Nein-Kampagne, hat als Anti-Mafia-Staatsanwalt in Catanzaro viele Jahre gegen die kalabrische ’Ndrangheta gekämpft und ist seit 2023 Generalstaatsanwalt in Neapel. Wie Di Matteo steht auch er unter Polizeischutz. Gratteri sagt, in Kalabrien würden allenfalls „Mafiosi, Angeklagte und Beschuldigte sowie abtrünnige Freimaurer und dubiose Rädelsführer“ für die Reform stimmen.

Vor der Justiz in deren jetziger Form müssten sie sich fürchten, vor einem nach den Plänen der Regierung reformierten Justizwesen nicht. Justizminister Nordio hat die Einlassungen Gratteris als „verrückt“ zurückgewiesen und versichert, die Unabhängigkeit der Justiz werde in keiner Weise beschnitten.

Melonis Kampf um die Justizreform hat eine andere Stoßrichtung. Sie wirft einschlägigen Richtern vor, die Migrationspolitik ihrer Regierung aus weltanschaulichen Gründen zu torpedieren. Die italienischen Aufnahme- und Abschiebezentren in Nordalbanien stehen seit anderthalb Jahren leer, weil mehrere italienische (und europäische) Richter die Rückführung der dort untergebrachten Asylbewerber nach Italien verfügt hatten.

Zuletzt verurteilte ein Richter in Rom das Innenministerium zur Zahlung von 700 Euro Entschädigung an einen Algerier, der sich seit Jahr und Tag illegal in Italien aufhält und nach 23 Straftaten in sein Heimatland hätte abgeschoben werden sollen – über das Abschiebelager in Albanien statt direkt aus Italien.

Außerdem soll der italienische Staat, so urteilte ein Gericht in Palermo, an die deutsche Hilfsorganisation Sea Watch 76.000 Euro Entschädigung zahlen: wegen der Festsetzung des gleichnamigen Rettungsschiffs mit rund 40 Bootsmigranten an Bord, das im Sommer 2019 ungeachtet einer von Rom verfügten Hafensperrung in den Hafen von Lampedusa eingelaufen war. Meloni zeigte sich „sprachlos“ über die Urteile, weil die Richter die Bekämpfung der illegalen Massenmigration sabotierten, den Rechtsstaat unterminierten und den Willen des Volkes – geäußert in demokratischen Wahlen – ignorierten.

Dies ist der eigentliche Kern des Streits um die Justizreform, um das Verhältnis von Politik und Justiz, von Exekutive beziehungsweise Legislative und Judikative: Meloni und ihre Mitte-rechts-Koalition wollen, dass die Gerichte nicht länger Gesetze torpedieren, die ihnen aus politischen Gründen missfallen; die linken Oppositionsparteien sehen mit der Reform dagegen die Unabhängigkeit der dritten Gewalt gefährdet und Italien auf dem Weg zu autoritären Herrschaftsstrukturen.

Die Protagonisten des Ringens um die Justizreform sind die beiden populärsten Politiker des Landes. Einmal Giorgia Meloni, die offen und lautstark für die Reform kämpft, ihre politische Zukunft aber nicht an den Ausgang des Referendums knüpft. Und auf der anderen Seite Italiens Präsident Sergio Mattarella, der 84 Jahre alte Sizilianer mit dem schlohweißen Haar, der auf eine lange politische Laufbahn zurückblickt.

Seit elf Jahren ist der linkskatholische Sozialdemokrat nun das Staatsoberhaupt der Republik Italien. Er hat in seiner Amtszeit fünf Regierungschefs kommen und vier von ihnen bald wieder gehen gesehen. Sein Amt, das vor allem repräsentativen Charakter hat, führt Mattarella meist politisch neutral und mit nobler Distanz zum Gewimmel des Tagesgeschäfts. Im Streit um die Justizreform mischt er jedoch kräftig mit.

Der Jurist führt eine Art verdeckten, einen leisen Wahlkampf für die Nein-Kampagne, unterstützt Richter und Staatsanwälte mit subtilen Gesten. Jüngst hat er erstmals in seiner Amtszeit den Obersten Rat für das Gerichtswesen besucht. Dem Selbstverwaltungsorgan der Richter und Staatsanwälte steht der Präsident ex officio vor, nimmt an dessen Sitzungen aber nicht teil.

Dass Mattarella das mächtige Gremium der italienischen Richter und Strafverfolger besucht, das nach dem Willen der Reformer in zwei getrennte Organe zerschlagen werden soll, und dessen Verdienste ausdrücklich hervorhebt, ist ein faktisches Plädoyer des Präsidenten dafür, dass der Oberste Rat in seiner jetzigen Form erhalten bleiben sollte. In zwei Wochen hat der Wähler in der Sache das letzte Wort.