Experte zu GEAS-Reform: „Deutschland wird seiner historischen Verantwortung nicht gerecht“

Am vergangenen Freitag hat der Bundestag die Umsetzung der Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) beschlossen. Die entsprechenden Gesetzesentwürfe passierten den Bundestag mit einer Koalitionsmehrheit. Diese regeln unter anderem die Unterbringung abgelehnter Asylsuchender in sogenannten Sekundärmigrationszentren, sowie den Zugang zum Arbeitsmarkt und zur Gesundheitsversorgung. Einigen Punkten muss der Bundesrat noch zustimmen.

Kritiker:innen sprechen von der umfassendsten Asylrechtsverschärfung seit den 1990er Jahren, die Bundesregierung verteidigt den Schritt als Ausdruck von „Kooperation, Konsequenz und Klarheit“. 2024 hatte sich die EU nach langem Ringen auf die GEAS-Reform geeinigt. So wollten sie Migration begrenzen, die Solidarität unter den Mitgliedsstaaten stärken und Asylverfahren einheitlicher gestalten. Spätestens Mitte dieses Jahres müssen die Mitgliedsstaaten die Reform in nationales Recht übertragen.

Im Gespräch mit dem Freitag erklärt Rechtswissenschaftler Constantin Hruschka, wie die Bundesregierung den Spielraum bei der Umsetzung nutzt und welche Folgen die Reform für Schutzsuchende hat.

der Freitag: Herr Hruschka, am Freitag hat die Bundesregierung die GEAS-Reform in nationales Recht übertragen. Steht in den entsprechenden Gesetzesentwürfen etwas, was Sie überrascht hat?

Constantin Hruschka: Die Bundesregierung verfolgt bei der Umsetzung der Reform einen extrem restriktiven Ansatz. Dabei gehen die beiden verabschiedeten Gesetzesentwürfeteilweise deutlich über das hinaus, was das Unionsrecht vorschreibt. Dies gilt insbesondere für die stark ausgeweiteten Möglichkeiten, Schutzsuchende zu inhaftieren. Gerade bei der Inhaftierung von Kindern und anderen vulnerablen Gruppen bewegt sich die deutsche Bundesregierung am Rande dessen, was das Europarecht gerade noch zulässt. Angesichts der aktuellen politischen Stimmung ist das aber keine große Überraschung.

Ein Kernpunkt ist die Einführung sogenannter Sekundärmigrationszentren, die Bundesländer künftig errichten dürfen. Asylsuchende, für deren Asylantrag ein anderer EU-Staat zuständig ist, können hier bis zu 12 Monate festgehalten werden, und das ganz ohne richterlichen Beschluss. Was erhofft sich die Regierung davon?

Man will so Rückführungen in andere europäische Länder, die in der Vergangenheit selten funktioniert haben, erleichtern. Schon jetzt gibt es zwei solcher Zentren – eines in Hamburg und eines in Eisenhüttenstadt. Diese beiden Pilotprojekte sind aus meiner Sicht gescheitert. Häufig ist gar nicht klar, ob Asylsuchende realistischerweise in einen anderen Staat zurückgeschickt werden können. Vor allem, weil sich viele EU-Staaten weigern, Asylsuchende wieder aufzunehmen. Das führt dazu, dass Personen zum Teil mehrfach verlegt werden müssen, was mit einem unglaublich hohen administrativen Aufwand verbunden ist. Durch die prekären Bedingungen, die in diesen Zentren geschaffen werden, möchte man Asylsuchende zudem davon abschrecken, überhaupt nach Deutschland zu kommen. Ob das funktionieren wird, ist ziemlich fraglich. Gleichzeitig zahlt die Bundesregierung einen hohen humanitären Preis.

Opposition, evangelische Kirche und Menschenrechtsorganisationen warnen vor katastrophalen Unterbringungsbedingungen. Asylsuchende dürfen die Zentren, wenn überhaupt, nur unter strengen Auflagen verlassen, bekommen kaum Sozialleistungen und haben eingeschränkten Zugang zu Rechtsberatung. Darf der deutsche Staat unschuldige Menschen denn einfach inhaftieren?

Die Zentren sollen so ausgestaltet werden, dass die Unterbringung dort rechtlich gerade so keine Haft ist. Aber wenn man auf die Zentren in Hamburg und Eisenhüttenstadt blickt, kann man eindeutig sagen: Das, was da passiert, ist zumindest sehr nah an einer Freiheitsentziehung. Die Bedingungen dort werden weiterhin große Diskussionen und auch gerichtliche Klärungen nach sich ziehen.

Haben betroffene Asylsuchende also eine Chance, sich vor Gericht gegen solche de-facto-Inhaftierungen zu wehren?

Davon gehe ich aus. Zum einen werden die konkreten Unterbringungsbedingungen in diesen Zentren Gegenstand von Rechtsstreits sein. Zum anderen besteht die Gefahr, dass in diesen Zentren vulnerable Personen festgehalten werden, die nach europäischem Recht nicht dort untergebracht werden dürfen. Dagegen können Betroffene, womöglich mit Erfolg, vor Sozialgerichten klagen.

In den beiden Gesetzesentwürfen finden sich auch Punkte, die sich als Erleichterung für Asylsuchende lesen lassen. Kindern und Jugendlichen soll ein schnellerer Zugang zur Gesundheitsversorgung ermöglicht werden und Asylsuchende sollen schon nach drei statt nach sechs Monaten arbeiten dürfen. Sind diese Maßnahmen ein Ausdruck hoher menschenrechtlicher Standards, wie die Bundesregierung betont?

Nein. Insbesondere die Bereitstellung der regulären Gesundheitsversorgung für Kinder ist europarechtlich verpflichtend. Im Vergleich zum bisherigen System, in dem Asylsuchende zum Teil jahrelang auf Zugang zur regulären Gesundheitsversorgung warten, ist das natürlich trotzdem eine Verbesserung.

Und der frühere Arbeitsmarktzugang?

Dieser gilt nur für bestimmte Asylsuchende in Erstaufnahmeeinrichtungen, betrifft also nur einen Ausschnitt des Gesamtthemas. Bei der Arbeitsaufnahme gibt es generell erhebliche praktische Probleme. So müssen etwa die Ausländerbehörden Asylsuchenden weiterhin eine Arbeitsgenehmigung erteilen und für diese ist meistensauch die Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit erforderlich. Das dauert häufig sehr lange. Die scheinbar großzügigen Verbesserungen sind also eher marginal.

Die SPD verkauft es als Erfolg, dass Familien mit Kindern nur sechs statt zwölf Monate, wie ursprünglich geplant, in Sekundärmigrationszentren festgehalten werden können. Zu Recht?

Ich halte die Unterbringung von Kindern in haftähnlichen Zentren grundsätzlich für höchst problematisch. Dazu kommt, dass Kindern nach zwei Monaten ein Schulzugang ermöglicht werden muss. Wenn sie aber sechs Monate in Sekundärmigrationszentren festgehalten werden, muss der Schulbesuch von dort aus organisiert werden. Das wird in vielen Fällen nicht möglich sein.

Ebenfalls Teil der GEAS-Reform ist die Einführung von Grenzverfahren, in deren Rahmen Asylsuchende bis zu zwölf Wochen in haftähnlichen Bedingungen an den Außengrenzen festgehalten werden können. Wer ist davon betroffen?

Dabei geht es insbesondere um Menschen, die aus Ländern mit einer Schutzquote, die niedriger als 20 Prozent ist, kommen. Es betrifft aber auch Personen, die angeblich falsche Angaben über ihre Identität gemacht haben oder von den Behörden als Sicherheitsrisiko eingeschätzt werden. Auch Personen, die über Staaten eingereist sind, die die EU als sicher einstuft, können in Zukunft an den Außengrenzen festgehalten werden. Besonders problematisch ist, dass schon absehbar ist, dass Schutzsuchende dort aufgrund fehlender Infrastruktur kaum Zugang zu rechtlicher Beratung haben werden.

Wird es solche Verfahren auch in Deutschland geben?

In Deutschland wird diese Art des Verfahrens eine eher untergeordnete Rolle spielen, weil sie nur an den Außengrenzen also an den internationalen Flug- und Seehäfen zur Anwendung kommen. Wichtiger wird sein, dass die Möglichkeit, Asylanträge als offensichtlich unbegründet abzulehnen, ausgeweitet wird. So können mehr Menschen abgeschoben werden, ohne, dass ihre Asylanträge inhaltlich von einem Gericht umfassend geprüft werden – etwa weil die Person nach Einschätzung der Behörden den Asylantrag nicht rechtzeitig gestellt oder widersprüchliche Angaben gemacht hat.

Immer wieder klagen die Länder an den EU-Außengrenzen über eine ungleiche Verteilung der Verantwortung unter den Mitgliedsstaaten. Ein Solidaritäts-Mechanismus, der Teil der GEAS-Reform ist, soll nun dafür sorgen, dass Asylsuchende gerechter verteilt werden. Staaten mit einer höheren Wirtschaftskraft und größerer Bevölkerung sollen mehr Asylsuchende aufnehmen, oder zumindest mehr zahlen. Kann das funktionieren?

Ich gehe nicht davon aus, dass das eine große Wirkung entfalten wird. Wir sehen aktuell, dass fünf Staaten deutlich mehr Asylsuchende aufnehmen, als sie aufgrund ihrer Größe und Wirtschaftskraft müssten: Italien, Griechenland, Zypern, Spanien und Malta. Fast alle anderen Staaten, inklusive Deutschland, nehmen deutlich weniger Geflüchtete auf, als sie könnten und bei einer gerechten Verteilung müssten. Trotzdem sieht der Solidaritätsmechanismus vor, dass Deutschland mindestens bis Ende 2026 keine zusätzlichen Asylsuchenden aufnehmen muss. Seit der Einführung des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems vor 22 Jahren hat sich gezeigt, dass der politische Wille, in größerem Maße mit anderen Staaten solidarisch zu sein, fehlt.

Es wird also auch in Zukunft Konflikte über die Verteilung Geflüchteter geben?

Ja. Weil so gut wie alle EU-Staaten unter innenpolitischem Druck stehen, Fluchtmigration zu begrenzen, reicht es ihnen nicht mehr, Asylsuchende innerhalb der EU umzuverteilen. Seit Jahrzehnten wird deshalb über sogenannte Drittstaaten-Klauseln diskutiert. Dabei geht es darum, Länder zu finden, die bereit sind, der EU Asylsuchende abzunehmen. Vor einer Woche haben sich die EU-Staaten darauf geeinigt, Abschiebungen in Staaten zu ermöglichen, zu denen Asylsuchende keine persönliche Verbindung haben. Schon jetzt betreibt Italien für diesen Zweck Lager in Albanien. Aus meiner Sicht sollten die EU-Staaten von solchen Scheinlösungen Abstand nehmen. Langfristig wird auch diese Maßnahme nicht dazu führen, dass weniger Asylsuchende in die EU kommen. Aus humanitärer Sicht sind solche Fantasien ohnehin fragwürdig.

In einem Beitrag für den Verfassungsblog schreiben Sie, in der GEAS-Reform ließen sich viele Tendenzen zur Abschaffung des Asyls finden. Das Asylrecht an sich gibt es ja aber weiterhin. Was genau meinen Sie also damit?

Durch die GEAS-Reform wird das Grundrecht auf Asyl zwar nicht formal abgeschafft, aber durch die genannten Maßnahmen sollen so schwierige Bedingungen geschaffen werden, dass kaum jemand Zugang zu diesem Grundrecht hat. Deutschland versucht seine Unzuständigkeit für Asylanträge zu forcieren, etwa in dem Dublin-Verfahren konsequenter durchgesetzt werden, in Drittstaaten abgeschoben wird oder rechtswidrige Zurückschiebungen bei Grenzkontrollen stattfinden. So wird die Schutzverantwortung auf andere Staaten verlagert. Der Zugang zum materiellen Asyl, also zu der tatsächlichen inhaltlichen Prüfung, wird dadurch stark eingeschränkt. Mit Umsetzung der GEAS-Reform macht die EU einen weiteren großen Schritt, in Richtung Abschaffung des Asyls.

Dabei ging das Recht auf Asyl einst als Lehre aus dem Zweiten Weltkrieg hervor. Hat Deutschland nicht aus seiner Geschichte gelernt?

Mit Blick auf die GEAS-Reform und die restriktive Migrationspolitik der letzten zehn Jahre muss man sagen: Deutschland wird seiner historischen Verantwortung nicht gerecht. Im Zweiten Weltkrieg wurde vielen Menschen Asyl verwehrt, obwohl sie in Deutschland verfolgt wurden. Dass nun ausgerechnet Deutschland immer stärker darauf setzt, den Zugang zu Asylverfahren zu beschränken, zeigt, dass diesbezüglich keine klugen Lehren aus der Geschichte gezogen wurden.

Was würden Sie den EU-Mitgliedsstaaten also raten?

Erstens braucht es eine Entscheidung: Entweder man überlässt das Asylrecht den Nationalstaaten, oder man europäisiert konsequent, mit einer europäischen Asylbehörde und gerichtlicher Kontrolle, die dann auch europäisch koordiniert ist. Dazu bräuchte es allerdings den Willen, den Ländern diese Kernkompetenz wegzunehmen. Zweitens sollte mehr Zeit und Geld in die Prüfung von Schutzbedarfen fließen, statt über Zuständigkeiten zu streiten. Denn das ergibt weder aus wirtschaftlicher noch aus humanitärer Sicht Sinn. Stattdessen sollten der Schutzbedarf Asylsuchender in den Vordergrund gestellt werden und möglichst schnell eine inhaltliche Prüfung durchgeführt werden. Solche Investitionen würden sich in vielerlei Hinsicht lohnen, da der Fokus auf den Kern des Asylrechts gelenkt würde. Und drittens sollte die EU aufhören, leere Versprechungen zu machen. Durch große Ankündigungen weckt die EU falsche Erwartungen und symbolisiert eine Handlungs- und Steuerungsfähigkeit, die sie nicht besitzt.

Lässt sich Migration überhaupt steuern?

Es müsste realistisch betont werden, dass die Anzahl von Asylsuchenden immer auch von externen Entwicklungen, insbesondere von Kriegen und Vertreibung, beeinflusst wird. Wie zentral externe Entwicklungen sind, haben im letzten Jahrzehnt insbesondere die Zahlen schutzsuchender Personen aus Syrien, Afghanistan und der Ukraine gezeigt. Das ist kein Plädoyer gegen den Versuch der Steuerung, sondern eines für ein realistisches Erwartungsmanagement.