EU-Beistandsklausel: Wenn hinauf die North Atlantic Treaty Organization kein Verlass ist

Anfang März herrschte Aufregung in Zypern. Mitten in der Nacht schlug eine von Iran produzierte Kamikazedrohne auf der Insel ein. Sie war von Libanon aus gestartet worden. Wahrscheinlich wollte die mit Teheran verbündete Terrororganisation Hizbullah den amerikanisch-israelischen Angriff auf Iran vergelten, der zwei Tage zuvor begonnen hatte. Ihr Ziel: die britische Luftwaffenbasis Akrotiri, nur rund 400 Kilometer entfernt.

Drei Tage später fingen griechische Kampfflugzeuge zwei weitere Drohnen ab, die aus Libanon in Richtung Zypern unterwegs waren. Der Internationale Flughafen in Larnaka wurde geschlossen. Am 24. März wurde eine ballistische Rakete über dem Libanon abgeschossen, wieder mit dem Ziel Zypern. Die USA nutzten Akrotiri für Angriffe gegen Iran, teilte die Revolutionsgarde mit, deshalb sei die Luftwaffenbasis ein legitimes Ziel.

Das stimmte nicht. Nikosia und London stellten umgehend klar, dass es keine solche Erlaubnis für Washington gebe. Der zyprische Präsident Nikos Christodoulides wollte nicht in den Krieg hineingezogen werden. Zugleich musste er erkennen, wie schutzlos sein Land war. Wegen des Territorialkonflikts mit der Türkei konnte es nie der NATO beitreten. Der konservative Politiker erwog, die EU um Hilfe zu bitten. So, wie es der Artikel 42.7 des Lissabon-Vertrags vorsieht: „Im Falle eines bewaffneten Angriffs auf das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats schulden die anderen Mitgliedstaaten ihm alle in ihrer Macht stehende Hilfe und Unterstützung.“

Christodoulides nahm schon nach dem ersten Angriff Konsultationen auf, redete mit Ratspräsident António Costa und Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen. Sein Land habe den Artikel getestet, berichtete er Mitte März in Brüssel. Aber mit unbefriedigendem Ergebnis: Niemand konnte ihm genau sagen, wie der zugesagte Beistand überhaupt organisiert würde. Schließlich sieht der Artikel weder ein Verfahren noch eine Rolle für die EU-Institutionen vor.

Zypern bekam dann bilateral Hilfe, vor allem aus Frankreich und Griechenland. Das Dilemma fasste Christodoulides am Mittwoch gegenüber der Nachrichtenagentur AP in diese Worte: „Wir haben Artikel 42.7, und wir wissen nicht, was passieren wird, wenn ein Mitgliedstaat diesen Artikel auslöst.“

Deshalb sollten sich die Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union am Donnerstagabend erstmals damit befassen. Christodoulides wollte das Thema beim Abendessen des informellen Europäischen Rats im Yachthafen von Agia Napa im Südosten Zyperns zur Sprache bringen. „Wir werden also eine Diskussion führen und einen operativen Plan ausarbeiten, was im Falle der Auslösung dieses Artikels durch einen Mitgliedstaat geschehen soll“, sagte der Gastgeber.

Dass das Thema gerade auf großes Interesse stößt, liegt nicht allein am kleinen Zypern. Die Insel ist ein Sonderfall – von den anderen 26 Mitgliedstaaten sind 23 in der NATO. Allerdings können auch sie nicht mehr sicher sein, ob ihnen das Bündnis noch Schutz gewährt, nachdem US-Präsident Donald Trump mit dem Austritt seines Landes gedroht hat.

Als Trump im Januar Grönland beanspruchte und militärische Gewalt nicht ausschloss, stellte sich sogar die Frage, wie die Europäer reagieren würden, wenn eines ihrer Länder von den USA attackiert würde. Dänemark warf die Frage auf, ob ein Angriff auf sein autonomes Territorium in der Arktis von Artikel 42.7 gedeckt sei. Nach einigem Hin und Her bestätigte dies die EU-Kommission. Könnte der Artikel also eine Art Plan B sein, wenn auf die NATO und ihr Beistandsversprechen in Artikel 5 des Nordatlantikvertrags kein Verlass mehr ist?

Diese Frage stand am Donnerstag auch über den Beratungen der Staats- und Regierungschefs. Die EU-Außenbeauftragte Kaja Kallas sollte Vorschläge unterbreiten, wie Artikel 42.7 praktisch umgesetzt werden könne. Nach F.A.Z.-Informationen wollte die Estin dabei auf drei mögliche Szenarien abstellen. Erstens, einen hybriden Angriff, der unterhalb der Schwelle einer „bewaffneten Aggression“ bleibt, die der Maßstab für die Auslösung von Artikel 5 ist. Zweitens, wenn die Beistandsklauseln im NATO- und im EU-Vertrag parallel aktiviert werden. Und drittens, wenn ein Land wie Zypern angegriffen wird, das selbst nicht zur Allianz gehört.

In jedem dieser Szenarien muss geklärt werden, wie Artikel 42.7 ausgerufen und umgesetzt wird. In der NATO ist das im Fall von Artikel 5 die Aufgabe des Nordatlantikrats. Nur der kann – im Konsens – feststellen, dass ein Angriff auf einen oder mehrere Staaten als Angriff auf das gesamte Bündnis gewertet wird. Dann entscheidet jedes Land für sich, welche Maßnahmen es für nötig erachtet, einschließlich der Anwendung von Waffengewalt. Freilich verfügt die Allianz für den Fall des Falles über Truppen in hoher Alarmbereitschaft, ausgeklügelte Verteidigungspläne und gemeinsame Führungsstäbe, um diese auszuführen. In der EU gibt es nichts dergleichen.

Bisher wurde die europäische Beistandsklausel nur einmal aktiviert – nach den Terroranschlägen von Paris im November 2015. Die französische Regierung wandte sich seinerzeit an den Rat der Außenminister, der volle Unterstützung zusagte. Die jeweiligen Beiträge wurden aber bilateral mit Paris abgestimmt: Einige Staaten unterstützten die Luftangriffe auf den „Islamischen Staat“ in Syrien, andere entlasteten Frankreich, indem sie sich stärker in Mali engagierten.

Die Außenbeauftragte würde auch gerne die anderen beiden Szenarien im PSK durchspielen lassen. Ihr Ziel wäre eine Art Handbuch für den Ernstfall. Die Umsetzung von Artikel 42.7 könnte in der Europäischen Sicherheitsstrategie verankert werden, an der Kallas und von der Leyen arbeiten. Allerdings gibt es unter den Regierungschefs auch viel Skepsis. Die größeren Staaten verfügen über leistungsfähige Führungsstrukturen, während der Militärische Planungs- und Durchführungsstab der EU gerade mal 120 Mitarbeiter hat. Als es zuletzt um die Ukraine und die Straße von Hormus ging, bildeten sich Koalitionen von Willigen, die sich auf nationale Hauptquartiere stützen können. Gerade die Osteuropäer wollen nicht das Signal aussenden, dass sie von sich aus die NATO schwächen.

Die Debatte wird auch in der Europäischen Volkspartei (EVP) vorangetrieben, der die meisten Regierungschefs angehören. Bis zum nächsten regulären Europäischen Rat im Juni sollen die Ministerpräsidenten von Griechenland und Finnland, Kyriakos Mitsotakis und Petteri Orpo, ein Positionspapier zur EU-Beistandsklausel vorlegen. „Mir geht es um die effiziente Koordinierung von Hilfe für ein angegriffenes Mitgliedsland, nicht um die Bürokratisierung der Strukturen“, sagt EVP-Parteichef Manfred Weber der F.A.Z. Der CSU-Politiker kann sich vorstellen, „dass ein Europäischer Sicherheitsrat, der nicht nur EU-Staaten umfasst, sondern auch das Vereinigte Königreich und Norwegen, eingerichtet wird und dabei eine Rolle spielt“. Das Signal sollte sein: „Wir stehen in Europa zusammen.“