AfD und Verfassungsschutz: Mit Geheimplänen ist nicht zu rechnen

Seit einigen Wochen haben sich die Gespräche zum Umgang mit der AfD spürbar verändert. Noch bis in den Beginn des Jahres 2026 hinein setzten sich die Verbotsappelle aus politischen, aber auch zivilgesellschaftlichen Kreisen mitunter recht undifferenziert fort. Parteien richteten Diskussionsveranstaltungen aus, und Bürgerinitiativen starteten Petitionen wie etwa Anfang Februar jene an die nordrhein-westfälische Landesregierung, sich über den Bundesrat für einen Verbotsantrag einzusetzen. Warnungen, zumindest so lange abzuwarten, bis die verwaltungsgerichtliche Überprüfung der Einstufung als „gesichert extremistisch“ durch das Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) abgeschlossen sei, wurden abgetan.

So hieß es, ein Verbotsverfahren sei nicht identisch mit der nachrichtendienstlichen Einstufung – was insofern zutrifft, als seine Kriterien deutlich höher liegen. Zudem müsse die Materialsammlung des Verfassungsschutzes nach Ansicht der Befürworter eines zeitnahen Verbotsantrags nicht die einzige denkbare Erkenntnisquelle für die Karlsruher Verfassungsrichter sein. Auf welchem anderweitigen Weg geeignete Nachweise gewonnen werden sollten, wurde häufig offengelassen (eine Bund-Länder-Arbeitsgruppe hätte sich angeboten). Es überraschte daher nicht, dass die juristische Auseinandersetzung zwischen der neurechten Partei und dem BfV vor dem Kölner Verwaltungsgericht eine Zeit lang aus den Augen der Öffentlichkeit geriet – und dass der Ende Februar veröffentlichte Eilbeschluss des Gerichts umso stärker in die gesellschaftlich-mediale Debatte einschlug.

Das Bundesamt, so die Verwaltungsrichter, habe zwar „konkretere Belege dafür“ präsentiert, dass es beispielsweise „den politischen Zielsetzungen der Antragstellerin entspricht, deutschen Staatsangehörigen islamischen Glaubens einen rechtlich abgewerteten Status zuzuerkennen“. Bei dem Gericht, das vor wenigen Jahren die „Verdachtsfall“-Einstufung der AfD gebilligt hatte, besteht mittlerweile sogar ein „starker Verdacht“ gegen die Partei, verfassungsfeindliche Bestrebungen zu entfalten. Für eine Einstufung als „gesichert extremistisch“ sollen die (erwartbar wenigen) Funde im Parteiprogramm und die (doch zahlreichen) Dokumentationen von Statements aus den AfD-Reihen indes nicht ausreichen. So stellten sich muslimfeindliche Thesen nach Auffassung der Kölner Richter „derzeit noch als einzelne verfassungswidrige Forderungen“ dar. Wer sich die Mühe macht, die öffentlich einsehbaren Verlautbarungen aus den Kreisen der neurechten Partei zur Kenntnis zu nehmen, mag allerdings begründete Zweifel daran hegen, dass es sich tatsächlich nur um „einzelne“ Forderungen handelt. Eine solche Betrachtung ginge jedoch vermutlich ohnehin an dem vorbei, was das Gericht wirklich sagen wollte.

Mittlerweile ist bis hinauf zum Bundesverwaltungsgericht geklärt, dass der Verfassungsschutz neben Forderungen aus der offiziellen Parteiprogrammatik auch auf die Äußerungen von Mitgliedern und insbesondere Funktionären wie Vorständen oder Mandatsträgern abstellen darf. Diese Feststellung ist nur konsequent, nachdem der Ausschluss von der Parteienfinanzierung gegenüber der NPD allen anderen Parteien warnend vor Augen geführt hatte, mit welchem Risiko es behaftet sein kann, extremistische Parolen auf Wahlplakate zu drucken oder auf Parteitagen zu verabschieden. Knüpft der Verfassungsschutz stattdessen an Einzeläußerungen an, so liegt die Folgefrage – eigentlich – auf der Hand: Wie viel belastendes Material muss es aus dem Munde wie vieler und wie hochrangiger Mitglieder mit wie eindeutig verfassungsfeindlichem Zungenschlag geben?

Dass die Maßstabsbildung im Fall der AfD kompliziert sein würde, war absehbar. Für ein nachrichtendienstliches Beobachtungsobjekt erreicht die Partei mit mehr als 70.000 Mitgliedern und einigen Hundert Mandatsträgern eine außergewöhnliche Größenordnung. Vor diesem Hintergrund musste sich die Materialsammlung des BfV durchaus Kritik gefallen lassen: Nicht jeder der angeführten Belege weist eindeutig auf extremistische Bestrebungen hin, und ein Teil der dokumentierten Positionierungen entstammt lediglich einer vergleichsweise kleinen, exponierten Kerngruppe.

Das Verwaltungsgericht Köln hat in seinem Eilbeschluss folgerichtig betont: „Nicht jede verfassungswidrige Forderung, nicht jede einzelne Äußerung für sich genommen“ ist „ausreichend für die Feststellung der verfassungsfeindlichen Grundtendenz einer Partei“. Im Weiteren setzen die Richter die Hürden jedoch bemerkenswert hoch: Für die Einstufung als „gesichert extremistisch“ soll Voraussetzung sein, dass sich der betroffene Personenzusammenschluss „gezielt als solcher, in seiner charakteristischen Grundtendenz“ gegen fundamentale Verfassungsprinzipien wende. Hierfür komme es auf das „Gesamtbild an, wobei die verfassungsfeindlichen Äußerungen und Verhaltensweisen den Charakter der Partei prägen müssen“.

Reichen „diffuse Einzeläußerungen“ zu Recht nicht aus, so muss umgekehrt infrage gestellt werden, ob es tatsächlich einer verfassungsfeindlichen „Prägung“ bedarf, wie sie aus dem ungleich strengeren Instrument des Parteiverbots bekannt ist – und ob die Grundtendenz der Partei tatsächlich „gezielt“ hervorgebracht werden muss. In ihrer Pressemitteilung zur Eilentscheidung haben die Kölner Verwaltungsrichter diesen Gedanken noch zugespitzt. Dort heißt es, „abweichende, die Partei als solche prägende ‚Geheimziele‘“ seien angesichts der „nach Auffassung des Gerichts weiterhin diffusen öffentlichen Äußerungen“ einzelner AfD-Repräsentanten nicht erkennbar. Soll damit ernsthaft gesagt sein, dass es für die Feststellung von gesichertem Extremismus nicht genügt, innerhalb eines Beobachtungsobjekts nebeneinanderstehende verfassungsfeindliche Verlautbarungen vorzufinden, sofern sich diese nicht in der offiziellen Programmatik niederschlagen oder hinter den Kulissen „gezielt“ koordiniert werden? Eine solche Betrachtung dürfte die rechtlich gebotenen Maßstäbe gewiss überdehnen.

Die Arbeit des Verfassungsschutzes ist nach einhelliger Auffassung in der Rechtsprechung als Vorfeldaufklärung angelegt, abseits konkreter Bedrohungsszenarien und der Begehung von Straftaten. Die wehrhafte Demokratie soll selbst vor „legalistischen“, also gewaltfrei agierenden Bestrebungen geschützt werden. Parteien sind aufgrund ihrer demokratisch-parlamentarischen Mitwirkung innerhalb der Gruppe „legalistischer“ Vereinigungen strukturell besonders geeignet, potentiell verfassungsfeindliche Thesen auch in staatliches Handeln etwa gegen Minderheiten umzusetzen. Erlangen sie erst einmal politische Mehrheiten, sind die Abwehrmöglichkeiten des freiheitlichen Rechtsstaats begrenzt.

Dieser Gedanke muss sich konsequenterweise in der gerichtlichen Maßstabsbildung niederschlagen. Entscheidend ist dabei nicht nur das Vorhandensein verfassungsfeindlicher Positionen, sondern deren Gewicht innerhalb der Partei. Solange es sich um vereinzelte Stimmen handelt, wird selbst im Falle politischer Machterlangung regelmäßig nicht zu erwarten sein, dass sie sich in staatlichem Handeln niederschlagen. Erreichen solche Positionen jedoch ein gewisses Maß an Verbreitung – namentlich, wenn sie von einflussreichen oder mobilisierungsfähigen Teilen der Partei getragen werden –, schwindet diese Gewissheit. Ab einer schwer exakt zu bestimmenden, aber praktisch relevanten Verdichtungsstufe liegt es geradezu nahe, dass Vertreter entsprechender Strömungen auch politische Verantwortung übernehmen würden. Einer gezielten Koordinierung im Hintergrund oder eines Geheimplans zur Machterlangung im Vorfeld bräuchte es hierbei nicht.

Diese Überlegung macht deutlich, dass es bei der anstehenden Hauptsacheprüfung vor dem Kölner Verwaltungsgericht sehr viel klarer darauf ankommen müsste, wie eng die dokumentierten Einzeläußerungen in der AfD nebeneinanderstehen und wie stark die verfassungsfeindlichen Positionen selbst ohne verbindende „Geheimziele“ im Falle der Machterlangung geeignet wären, zur Durchsetzung zu kommen. Hätten die Kölner Verwaltungsrichter, die sich mit konkreten Funden aus der BfV-Materialsammlung nur an einzelnen Stellen dezidiert auseinandersetzen, hierauf ihren Schwerpunkt gelegt, wäre ihre Entscheidung deutlich überzeugender ausgefallen.

Leider steht zu erwarten, dass ihre für einen Eilbeschluss ungewöhnlich prägnant formulierte Auffassung trotz der hier beschriebenen dogmatischen Kritik in der Hauptsache unverändert bleiben wird. Zwar hatte das Gericht den Verfassungsschutz zwischen den Zeilen aufgefordert, nun vermehrt solche Erkenntnisse nachzureichen, die mit spezifisch nachrichtendienstlichen Mitteln erlangt wurden. Nimmt man an, dass es keine „gezielte“ Steuerung hinter den Kulissen gibt und die AfD einfach ein Sammelbecken heterogener, teils verfassungsfeindlicher Positionen darstellt, erweisen sich verdeckte Methoden aber von vornherein als nur begrenzt ergiebig.

So zielen etwa Observationen darauf ab, Waffenverstecke oder klandestine Treffpunkte von Terroristen aufzustöbern; die AfD hingegen agiert öffentlich in Parlamenten und Tagungssälen. V-Leute können helfen, Anschlagsplanungen aufzudecken – die es in der neurechten Partei sicherlich nicht gibt –, oder auf Veränderungen in der Organisationsstruktur von eher ungefestigten Gruppierungen hinweisen. Bei der AfD hingegen lassen sich innerparteiliche Konflikte und Machtverschiebungen regelmäßig den Medien entnehmen. Auch die bisherigen Erfahrungen aus der Beobachtung durch die Landesverfassungsschutzbehörden lassen erwarten, dass der Erkenntniswert nachrichtendienstlicher Mittel hier begrenzt bleibt. So stützte sich beispielsweise der Einstufungsvermerk des brandenburgischen Verfassungsschutzes, mit dem der dortige AfD-Landesverband als „gesichert extremistisch“ eingeordnet wurde, nur in ganz vereinzelten Punkten auf nachrichtendienstliche Mittel (offenbar verfügte man über die Tonaufzeichnung eines internen Gesprächs). Dass aus derartigem Einzelmaterial keine bundesweite Hochstufung der AfD folgen kann, versteht sich von selbst.

Trotz dieser, jedenfalls einstweilen, getrübten Aussichten wäre es voreilig, den Kölner Beschluss zum Anlass zu nehmen, die Beobachtung der AfD insgesamt als von Anfang an rechtlich unzulässig zu verwerfen. Zum einen hat das Verwaltungsgericht – wie erwähnt – selbst einen „starken“ Verdacht gegen die neurechte Partei bekräftigt und sie damit alles andere als entlastet. Zum anderen dürfte im Falle der zu erwartenden Berufungszulassung das Oberverwaltungsgericht Münster die rechtlichen wie tatsächlichen Bewertungen in absehbarer Zeit neu vornehmen. Es bleibt zu hoffen, dass die schon bei der „Verdachtsfall“-Prüfung auf Eigenständigkeit bedachten Oberrichter die allzu rigiden Anforderungen der Kölner Vorinstanz abmildern und klarer darauf abstellen, wie sich die verschiedenen Positionierungen innerhalb der AfD zu einem Gesamtbild zusammenfügen. Zudem böte sich dem Gericht die Gelegenheit, die bislang versäumte Konturierung nachzuholen und zumindest grobe Maßstäbe für die qualitativen und quantitativen Anforderungen an Belege bei der Einstufung als „gesichert extremistisch“ zu entwickeln. Damit ließen sich dem Verfassungsschutz Leitlinien für künftige Fälle an die Hand geben.

All diese rechtlichen Unwägbarkeiten stehen neben einer politischen Betrachtung. Die mit der Beobachtung „legalistischer“ Bestrebungen gegenüber der Öffentlichkeit intendierte Warnfunktion zeigt im Fall der AfD erkennbar keine durchgreifende Wirkung auf deren Anhängerschaft. Zugleich soll das BfV nach dem Willen seines Präsidenten Sinan Selen angesichts der „Zeitenwende“ vor allem ein „Abwehrdienst“ gegen Spionage und Sabotage werden. Nach dem Gesetz ist der Inlandsnachrichtendienst allerdings verpflichtet, bei tatsächlichen Anhaltspunkten für verfassungsfeindliche Bestrebungen eine Beobachtung vorzunehmen, was umgangssprachlich dem „Verdachtsfall“ entspricht und auf die AfD zutrifft. Zwar herrscht weitgehende Einigkeit unter Verfassungsrechtlern darüber, dass aufgrund des mit dem Etikett verbundenen „Schwebestatus“ eine „Verdachtsfall“-Einstufung nicht ewig aufrechterhalten werden kann. Der Vorwurf des Verdachts muss sich entweder „gesichert“ erhärten oder ansonsten fallen gelassen werden. Angesichts der Größe und der dynamischen Binnenentwicklung der AfD ist aber nicht zu erwarten, dass ihre Beobachtung bereits in absehbarer Zeit rechtlich unhaltbar wird. Selbst wenn man wollte, ließe sich die Partei daher auf längere Sicht kaum aus dem Fokus des Verfassungsschutzes nehmen.

Manche Stimmen fordern vor diesem Hintergrund vom Gesetzgeber, die Beobachtung der AfD aus dem Aufgabenfeld des BfV zu entfernen. Da das Verfassungsschutzrecht allerdings kein „links“ oder „rechts“ kennt, sondern politisch farbenblind jedwede Bestrebung gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung in den Blick nimmt, würde wohl nur eine Ausklammerung aller „Legalisten“ verfassungsmäßig sein. Viele, die sich besonders von einem rechten politischen Standpunkt für die hier beschriebene Forderung einsetzen, wären wohl irritiert, dass dann auch einige islamistische „Hinterhofmoscheen“ und „Kulturvereine“ aus der Überwachung fallen dürften. Bei der Frage nach dem Umgang mit der AfD ist deshalb nicht nur die neurechte Partei in den Blick zu nehmen.

Markus Ogorek ist Direktor des Instituts für Öffentliches Recht und Verwaltungslehre der Universität zu Köln. Zudem leitet der Staatsrechtslehrer die Forschungsstelle Nachrichtendienste der Universität und befasst sich dort mit der AfD-Beobachtung.