Von „Sonderschulden“ über „Verschiebebahnhof“ bis zur „Zweckentfremdung“: Die Debatte um die Verwendung der Investitionen aus dem Sondervermögen Infrastruktur und Klimaneutralität (SVIK) hat sich zuletzt deutlich zugespitzt. Im Mittelpunkt steht die Frage der Zusätzlichkeit, das heißt, ob das SVIK tatsächlich neue Investitionen anschiebt.
Bei genauerem Hinsehen können drei Dimensionen der Zusätzlichkeit abgeschichtet werden. Die verfassungsrechtliche Zusätzlichkeit ist gewährleistet, wenn die Investitionen, den Vorgaben der Verfassungsänderung entsprechend, mindestens zehn Prozent des Bundeshaushalts ausmachen. Diese Vorgabe ist erfüllt. Kritik an dieser Regelung ist an den Verfassungsgesetzgeber zu richten, nicht an die Bundesregierung.
Die haushaltswirtschaftliche Zusätzlichkeit misst hingegen die Additivität der Investitionen in Abgrenzung zu bestehenden oder geplanten Haushaltsansätzen. Es geht um Vergleiche von Haushaltspositionen zwischen dem Kernhaushalt, dem Klima- und Transformationsfonds (KTF) und dem SVIK. Tatsächlich gab es hier Verschiebungen von Investitionsmitteln, die auch dazu beigetragen haben, Konsolidierungszwänge zu reduzieren.
Kritisiert wird beispielsweise die Verlagerung der Mittel in das SVIK für den Erhalt der Schienenwege oder den Wohnungsbau. Allerdings sind solche Verschiebungen nach Maßgabe der Bundeshaushaltsordnung geboten, wenn vorgesehen ist, bereits im Kernhaushalt veranschlagte Ansätze um neue Maßnahmen oder Investitionsmittel zu erweitern. Denn Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen für denselben Zweck sind nicht bei verschiedenen Titeln zu veranschlagen. Deshalb ist hier die Verlagerung der gesamten Ansätze aus dem Kernhaushalt in das SVIK folgerichtig.
Die aktuelle Debatte wird verkürzt geführt
Diese haushaltswirtschaftlich gebotenen Verlagerungen schließen aber eine finanzpolitische Zusätzlichkeit nicht aus. Für diese Perspektive sind die Investitionen der aktuellen Finanzplanung mit der Finanzplanung der Ampelkoalition zu vergleichen. An diesem Punkt wird die aktuelle Debatte verkürzt geführt. Oft wird die Wirkung des Sondervermögens Infrastruktur und Klimaneutralität anhand eines statischen Vergleichs gemessen – etwa daran, ob die Investitionen gegenüber dem Status quo oder früheren Planungen steigen. Je nach Ansatz wird unterstellt, dass die Finanzplanung der Ampelkoalition hätte realisiert werden können oder die haushälterischen Rahmenbedingungen der Jahre 2024 auf das Jahr 2025 übertragen werden können. Dieses Vorgehen blendet aus, dass die ursprünglichen Planungen unter erheblichen Konsolidierungszwängen standen und nur eingeschränkt realisierbar gewesen wären.
Entscheidend für finanzpolitische Zusätzlichkeit ist deshalb nicht der bloße Vergleich der absoluten Investitionshöhe. Zu fragen ist vielmehr: Wie hätten sich die Investitionen der fiskalischen Ausgangslage ohne das Sondervermögen Infrastruktur und Klimaneutralität voraussichtlich entwickelt? Genau diesen angepassten Referenzpfad legen wir in einer Studie, die in Kürze veröffentlicht wird, zugrunde.
Ausgangspunkt ist die Finanzplanung der Vorgängerregierung, die unter möglichst realistischen Annahmen hypothetisch ausfinanziert wird. Zum Beispiel sah der Ampel-Haushaltsentwurf für 2026 allein im Kernhaushalt Globale Minderausgaben in Höhe von 30 Milliarden Euro vor. Realistisch für erwartbare Minderabflüsse und rechtlich abgesichert wären hingegen höchstens acht Milliarden Euro gewesen, was eine erwartbare Konsolidierung von 22 Milliarden Euro bedeutet hätte. Die neue Bundesregierung hatte beim Haushalt also einen Marathon vor sich, bei dem sie wegen des nicht ausfinanzierten Ampel-Haushalts etliche Kilometer vor der Startlinie loslaufen musste.
These vom Verschiebebahnhof fußt auf wenig plausiblen Annahmen
Ein Teil dieser Konsolidierung wäre zulasten von Investitionen erfolgt. Das ist nicht nur politisch plausibel, sondern auch empirisch in der finanzwissenschaftlichen Literatur nachvollziehbar: In historischen Konsolidierungsphasen der Staatsfinanzen wurden öffentliche Investitionen erheblich gekürzt. In der Regel sind öffentliche Investitionen – anders als beispielsweise Sozialleistungen – rechtlich nicht gebunden und damit vergleichsweise disponibel.
Der resultierende Befund ist eindeutig: Ein Großteil der Investitionen des Sondervermögens Infrastruktur und Klimaneutralität von rund 177 Milliarden Euro bis 2028 wäre unter diesen Bedingungen nicht zustande gekommen. Rund 95 Prozent dieser Mittel sind damit aus finanzpolitischer Sicht tatsächlich zusätzlich. Das widerlegt die Thesen von einem „Verschiebebahnhof“ und einer „Zweckentfremdung“. Sie fußen auf wenig plausiblen Annahmen über das Referenzszenario, etwa durch die Ausblendung der Konsolidierungszwänge oder durch eine implizite Fortschreibung der finanzpolitischen Rahmenbedingungen der vergangenen Jahre.
Für eine gesamtwirtschaftliche Bewertung ist weniger der Blick in den Rückspiegel als vielmehr der Blick nach vorn ausschlaggebend, nämlich wie sich der finanzpolitische Impuls in Wirtschaftswachstum übersetzt. Deswegen erarbeitet die Bundesregierung ein ziel- und wirkungsorientiertes Monitoring der Fortschritte und Wirkungen der Investitionen. Damit soll das Monitoring nicht nur Transparenz schaffen, sondern auch ein umfassendes Steuerungselement bilden, das zu einer möglichst hohen Wirkung der Investitionsmittel beiträgt.