Pekings Aufstieg: Der unheimliche Erfolg von Chinas Bürokraten

Die Roboter tanzen, die Flugtaxis fliegen, die Elektroschiffe summen, die Solarpaneele strahlen – und die ganze Welt fragt sich, wie China eigentlich zu einem der Innovationsführer der Welt aufsteigen konnte. Wer Gründe anführt, beruft sich oft auf das technologieoffene „Mindset“ einer Generation, die im Laufe ihres Lebens enorme Sprünge bei Wohlstand und Technologie erlebt hat.

Manche halten die politische Konstanz für wichtiger. Immer wieder geht es auch um die sogenannte Ingenieursdividende, weil China einfach besonders viele Ingenieure hervorbringt, die die Technik von morgen bauen.

Anders als im Westen sind in der politischen Führung auch viele Absolventen technischer und naturwissenschaftlicher Fächer und nicht nur lauter Juristen, wie auch Bundeskanzler Merz (CDU) einer ist, der in dieser Woche erstmals als Bundeskanzler nach China reiste und in Hangzhou Roboter in Menschenform bestaunte.

Der größte Einfluss wird aber meistens dem Fünfjahresplan zugeschrieben, dessen 15. Fassung Peking Anfang März beschließen wird. Mit einer Mischung aus Ehrfurcht und Verwunderung blickt der Westen jeweils auf diese Pläne.

Ehrfurcht, weil die Pläne ganz offensichtlich funktionieren und China in die heutige Spitzenposition gebracht haben, wie auch Merz es betonte. Verwunderung, weil der politische Erfahrungsschatz westlicher Gesellschaften nahelegt, dass Fünfjahrespläne scheitern müssen. Wenn die DDR und die Sowjetunion sich neue Fünfjahrespläne gaben, neigte die westliche Öffentlichkeit eher zu Spott als zu Ehrfurcht.

Insofern ist es ein Kuriosum, dass sich die Aufmerksamkeit zuverlässig auf Chinas große Pläne richtet – und nicht auf die eigentlich viel wichtigere Frage, warum sie funktionieren. Auch in China sind einflussreiche Parteikader schließlich mehrheitlich farblose Apparatschiks jenseits der fünfzig, die nicht magisch mit einer Innovationsleidenschaft ausgestattet sind, die bayerischen oder britischen Beamten und Politikern abgeht.

Deshalb: Es ist nicht irgendein Mindset, es ist wahrscheinlich auch nicht die politische Kontinuität, denn die hatten die DDR und die Sowjetunion ja auch. Es sind vor allem die Anreize.

Der wesentliche Unterschied des modernen chinesischen Staatswesens zu allen anderen realsozialistischen Versuchen und auch zu fast allen anderen Staaten der Gegenwart ist, dass Chinas Beamte klare Zielvorgaben haben. Sie wissen, dass es ihrem politischen Fortkommen dient, wenn sie Wirtschaftswachstum generieren, die Umwelt schützen oder Unruhen verhindern, notfalls mit Gewalt. Sie stehen dabei in einem permanenten Wettbewerb mit allen anderen Parteisekretären.

Man kann sich das ein bisschen wie beim Fußball vorstellen. Der Fußballverband FIFA ist in diesem Fall der Pekinger Zentralstaat, der die Regeln des Spiels festlegt. Das Regelwerk besteht aus dem Fünfjahresplan, der die industriepolitische Richtung vorgibt, aber auch aus weiteren Dokumenten wie den Kodizes der Kommunistischen Partei.

Die Provinzen tragen ein Turnier aus – also eine Art Fußballweltmeisterschaft. Der Parteisekretär ist der Trainer, der die Mannschaft aufstellt und dabei große Freiheiten genießt, solange die Mannschaft erfolgreich ist. Lästige Bürgerrechte oder Betriebsräte stehen ihm kaum im Weg. Der Zweck heiligt sehr viele Mittel, solange die Platzierung stimmt.

Wie die verschiedenen Fußballteams in einem Turnier verfolgen die chinesischen Provinzen unterschiedliche Strategien. Manche setzen auf junge Talente, also neue Industriebranchen. Andere versuchen eher, etablierte Namen, also Großkonzerne, anzulocken. Manche eben noch führende Provinzen lassen ihren Spielerkader veralten, stehen plötzlich mit lauter aussterbenden Dinosaurierindustrien da und kämpfen gegen den Abstieg. Andere kommen nie so richtig in die Gänge und fristen ein tristes Dasein in der zweiten Liga.

Wie im modernen Profifußball entsteht daraus eine alles verschlingende Maschinerie. Immer mehr Geld, immer neue Industrien, immer mehr Fabriken, immer mehr Firmen. Es ist ein Gebilde, das in seiner Gier – ähnlich wie das Fußballgeschäft – Angst macht. Und vielleicht ist es kein Zufall, dass beide Systeme zu enormer Machtkonzentration an der Spitze neigen, ob nun bei Gianni Infantino, dem FIFA-Präsidenten, oder bei Xi Jinping, dem Staatschef.

Der Fehler des Westens im Umgang mit China besteht darin, dass er auf die Machthaber, ihre Pläne und den Pekinger Zentralstaat fixiert ist. Diese Fixierung lässt sich mit den Bildern scheinbar absoluter Macht und Disziplin erklären, die Peking minutiös produziert. Aber sie führt dazu, dass gerade Europa genau diejenigen Lehren aus dem chinesischen Erfolg zieht, die sich am schlechtesten mit europäischen Regierungssystemen vertragen.

Folgerichtig scheitert Europa mit großer Zuverlässigkeit bei dem Versuch, China nachzueifern. Ursula von der Leyens Green Deal, mit dem sie Klimaschutz und Industrieförderung in der Europäischen Union ähnlich verbinden wollte, wie Xi es in China vorgemacht hatte, wurde zu einem Dokument des industriellen Abstiegs. Ähnlich erfolglos waren die Pläne Joe Bidens in den Vereinigten Staaten.

Denn weder Amerikaner noch Europäer können zentralstaatliche Vorhaben in Anreizsysteme für Provinz- und Lokalregierungen und einzelne Beamte übersetzen. Die Beamten vor Ort haben kein ureigenes Interesse, die zentrale Industriepolitik im Kleinen zu verfolgen. Um es noch einmal mit der Fußballweltmeisterschaft zu vergleichen: Es gibt einen Plan, es gibt sogar Regeln. Aber es gibt kein Turnier.

In China sind diese Anreizsysteme allgegenwärtig. Die Lokalregierungen müssen eine bestimmte Anzahl an Industrieansiedlungen im Jahr schaffen und umgarnen ausländische Investoren deshalb mit den schönsten Hostessen der Region, mietfreien Fabrikgebäuden oder Sonderboni für jeden Mitarbeiter, wie es kürzlich ein deutscher Manager der F.A.Z. berichtete.

Es gibt Vorgaben, wie viele E-Auto-Ladestationen installiert werden müssen. Und über chinesische Geheimdienstmitarbeiter kursiert das Gerücht, dass sie im Jahr genau zwölf Spione finden müssen.

Dieses System produziert nicht selten ineffektive Absurditäten, die gesamtgesellschaftlich nicht optimal sind. Manche Parteisekretäre wollten im Bauboom unbedingt Hochhäuser bauen, die höher waren als in der Nachbarstadt.

Überambitionierte Beamte ziehen bis heute in abgelegenen Regionen völlig unpassende Freizeitparks und andere touristische Attraktionen hoch, für die es nie ein wirtschaftliches Potential geben wird. Funktioniert ein Projekt, haben es in kürzester Zeit Dutzende andere Provinzen kopiert und schaffen damit viel zu viel Angebot. Es ist der gleiche Mechanismus, der hinter den Überkapazitäten in vielen Branchen in der Volksrepublik steht, mit denen der Westen zurzeit so sehr kämpft.

Der Regelkatalog des Turniers sieht vor, dass es Punkte gibt für das Team, das den ersten Großkonzern für humanoide Roboter baut. Also stürzt sich eine übergroße Zahl an Parteisekretären auf diese Technologie. Die Elektroautos stehen für die Wirksamkeit dieses Wettbewerbs und für seine Verschwendungssucht.

Nicht selten ist dieses System nachgerade böse. In der Covid-Pandemie richtete sich der Wettbewerb darauf, möglichst geringe Fallzahlen zu haben. Die Folge war eine drakonische Politik, deren Schmerzen die chinesische Gesellschaft bis heute spürt.

Anfang des Jahres machte ein Skandal die Runde, der das Land bewegte. Weil Peking saubere Luft wollte, wurden in der Provinz Hebei, die sich wie ein Ring um Peking legt, die Kohle- durch Gasheizungen ersetzt. Es gab Vorgaben dafür, wie viele Heizungen ausgetauscht werden mussten. Das war der Wert, auf den hin die Beamten vor Ort ihr Handeln optimierten.

Sie tauschten besonders viele Heizungen aus und zahlten in den ersten Jahren Subventionen an die Bewohner, damit sie sich die teureren Gasheizungen leisten konnten. Irgendwann ging ihnen aber das Geld aus, oder sie mussten sich mit diesem Geld um neue Vorgaben kümmern und kürzten deshalb die Subventionen. Das Ergebnis war, dass die armen Rentner auf dem Land froren, damit die reichen Bewohner Pekings saubere Luft hatten.

Doch dass Verwaltungen übereifrig und sogar zu handlungsfähig sind, ist ein Problem, das Europa gerne hätte.

Chinesen sind an diese Absurditäten längst gewöhnt. Gibt es irgendwo ein irrational gutes Angebot oder eine besonders übergriffige Kontrolle, zucken nicht wenige mit den Schultern und sagen: KPI. Diese Abkürzung, die für „Key Performance Indicator“ steht und eins von wenigen englischen Lehnwörtern im Chinesischen ist, durchzieht auch die Privatwirtschaft in der Volksrepublik viel stärker als in Europa.

Der Begriff, auf Deutsch „Schlüsselkennzahl“, stammt nicht zufällig aus der Betriebswirtschaftslehre. Das gibt einen Hinweis darauf, dass China sehr wohl von westlichen Strukturen gelernt hat – nur eben nicht, wie es der Westen lang erhoffte, vom demokratischen Staatswesen, sondern von den Steuerungsmechanismen westlicher Konzerne.

Das Resultat ist ein Staatswesen, das vielleicht am besten als ein Gemisch aus marxistisch-leninistischem Parteisprech und unbedingter Loyalität, aus chinesischer bürokratischer Tradition aus Kaiserzeiten und ebenjener westlicher Konzernlogik beschrieben ist. Und der Konzern, um den es geht, ist die Kommunistische Partei.

Was heißt das alles für den Westen? Eigentlich sollte ihm diese Analyse Mut machen. Denn der Gedanke des Wettbewerbs der Gebietseinheiten verträgt sich viel besser mit demokratischen Regierungstraditionen als die zentralstaatliche Planung, die zu Autoritarismus neigt. In Deutschland gibt es dafür sogar schon einen Begriff, nämlich die Subsidiarität.

Diese beschreibt, dass alles, was lokal geregelt werden kann, auch dort geregelt wird und nicht auf einer höheren Ebene. Die Lokalregierungen brauchen Spielräume und Budgetfreiheit, um vor Ort Industriepolitik machen zu können. Es klingt merkwürdig, aber wenn Deutschland über die nächste Föderalismusreform diskutiert, würde sich ein Blick in die Volksrepublik lohnen.

Für die Leistungsorientierung eine Art Personalabteilung aufzubauen, wie sie in China die Kommunistische Partei hat, ist nicht einmal nötig. Stattdessen lässt sich die demokratische Öffentlichkeit nutzen. Es brauchte dafür transparente Ranglisten der besten Oberbürgermeister und Ministerpräsidenten Deutschlands oder gleich Europas.

Wer hat die Wirtschaft angekurbelt, wer hat das Grundwasser gesäubert, wer hat die meisten Parks gebaut, wer hat die Finanzen saniert, und wer hat die Qualität in den Schulen verbessert? Wer in der Bürgermeisterliga oben steht, erhält Sichtbarkeit als Top des Tages auf der Titelseite der „Bild“-Zeitung oder als gern gesehener Gast in Talkshows und empfiehlt sich so für höhere Weihen.

Diese Leistungsorientierung eliminiert zwar nicht Parteilogiken und Klüngeleien, wie sie auch die Kommunistische Partei in China zur Genüge kennt. Aber sie fügt den bestehenden Mechanismen, die Politiker an die Spitze ihrer Parteien bringen, eine Leistungskomponente hinzu, die bisher fehlt.

KPIs für Mitarbeiter in den Verwaltungen sind ein dickes Brett, das es aber lohnt zu bohren. Denn in der Debatte um das bürokratische Dickicht des europäischen Staatswesens fehlt ein wesentlicher Aspekt: Es geht nicht nur darum, die Regeln zu lockern, sondern auch darum, den Anreiz zu erhöhen, innerhalb der bestehenden Regeln Lösungen zu finden.

Beamte brauchen ein ureigenes Interesse, in den Untiefen der Gesetzbücher die kreative Lösung zu finden, die eine Maßnahme doch möglich macht. Oder anders ausgedrückt: Wer einen unternehmerischen Staat will, braucht Beamte, die sich etwas trauen. Der zuverlässigste Weg, Beamte risikofreudiger zu machen, sind Anreize.

Gibt es Nachteile dieses Systems? Ganz gewiss. China ist voll von weißen Elefanten – so werden teure Bauprojekte genannt, die nichts bringen. Dass Chinas Beamte viel zu fixiert sind auf das Bruttoinlandsprodukt, hat die Blasenbildung auf dem Immobilienmarkt mit verursacht. Chinas Binnenwirtschaft laboriert bis heute an den Folgen ihres Platzens.

Auch in Deutschland und Europa würden die Beamten beginnen, ihr Handeln auf die Indikatoren auszurichten, die sie vorwärtsbringen, und negative Effekte getrost übergehen. Aber wie so häufig macht die Dosis das Gift. Mit den Pro­blemen, die übereifrige Beamte schaffen, kann man sich beschäftigen, wenn man sie denn mal hat.

In einer demokratischen Öffentlichkeit mit freier Presse würden solche negativen Effekte zudem viel früher zur Sprache kommen und auf diese Weise zu einer Nachjustierung beitragen als im autokratischen China, wo es nach anderthalb Jahrzehnten unter Xi kaum noch Journalisten gibt, die den Finger in die Wunde legen.

Ist die Zeit in Europa schon reif für diese Reformen? Wahrscheinlich nicht. In China musste erst das Kaiserreich sterben und das Land durch Jahrzehnte der Tumulte gehen, bis sich die Volksrepublik dazu anschickte, in der Methode, nicht aber in den Werten vom Westen zu lernen. Man kann nur hoffen, dass Europas Krise nicht ähnlich existenziell und verlustreich sein muss, bevor der alte Kontinent die Kraft zu diesen Reformen aufbringt.