Heizungsgesetz welcher Ampel: Wie viel Druck darf die Regierung Abgeordneten zeugen?

Das Bundesverfassungsgericht hat am Donnerstag darüber verhandelt, ob es ein „verfassungsrechtliches Tempolimit“ für die Be­ratung von Gesetzentwürfen gibt. Dieser Ansicht ist der frühere CDU-Bundestagsabgeordnete Thomas Heilmann. Er meint, seine Abgeordnetenrechte seien bei der Beratung des Heizungsgesetzes der Ampelkoalition vor knapp drei Jahren verletzt worden.

Das Gesetzgebungsverfahren verlief zumindest ungewöhnlich: Im Frühjahr 2023 hatte die Ampelregierung zwar ei­nen ersten Entwurf des Heizungsgesetzes beschlossen und in den Bundestag ein­gebracht. Der damalige Bundesfinanz­minister Christian Lindner (FDP) stimmte aber nur unter dem ausdrücklichen Vorbehalt zu, im Bundestag sei noch mit „umfassenden Änderungen“ zu rechnen. Das war ihm so wichtig, dass er eine schriftliche Erklärung ins Kabinettsprotokoll aufnehmen ließ. In den folgenden Wochen rangen SPD, Grüne und FDP darum, wie die Änderungen aussehen sollten.

Im Juni legten sie ein zweiseitiges Papier vor, welche Änderungen grob angestrebt wurden – der damalige SPD-Fraktionsvorsitzende Rolf Mützenich sah darin einen „Paradigmenwechsel“. Um ei­nen förmlichen Änderungsantrag handelte es sich bei dem Papier aber nicht. Der wurde den Abgeordneten des zuständigen Energieausschusses erst am Dienstagabend der letzten Sitzungswoche vor der Sommerpause zugeschickt – wenige Stunden vor den abschließenden Ausschussberatungen am Mittwochmorgen. Für Freitag derselben Woche plante die Ampel die Abstimmung im Bundestagsplenum.

Doch dazu kam es nicht: Das Bundesverfassungsgericht stoppte die Abstimmung im Eilverfahren. Die Richter des Zweiten Senats hielten es zumindest für möglich, dass die Rechte des Oppo­sitionsabgeordneten Heilmann verletzt worden waren. Heilmann hatte beanstandet, der Änderungsantrag sei so kurzfristig bei ihm eingegangen, dass er unmöglich eine informierte Entscheidung habe treffen können. Ob die Zeit ausreichte, bewerteten die Richter in ihrem Eilbeschluss nicht abschließend.

Um das zu klären, gab es am Donnerstag die mündliche Verhandlung in Karlsruhe. Im Juli 2023 hatte der Zweite Senat lediglich abgewogen, ob eher Heilmann eine möglicherweise rechtswidrige Abstimmung oder dem Bundestag eine eventuell unnötige Verschiebung zuzumuten sei. Eine Mehrheit von fünf der acht damaligen Richter meinte, Letzteres sei der Fall. Die Ampel konnte ihr Gesetz daher erst Anfang September 2023 beschließen.

Am Donnerstag war zu erkennen, dass diese Verzögerung zumindest bei den Grünen Wunden hinterlassen hat: Ihr rechtspolitischer Sprecher im Bundestag, Helge Limburg, sagte in der mündlichen Verhandlung, das Grundgesetz hätte durchaus erlaubt, eine „regierungszersetzende Sommerdiskussion“ zu verhindern. Der ungewöhnliche Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens könne zwar möglicherweise als „Sargnagel“ für die Ampel betrachtet werden, nicht aber als „illegitime Machtverschiebung“.

Das sieht Heilmann anders: Er bekräftige im Gerichtssaal seine Ansicht, die damalige Regierung habe zunächst ein „Platzhalter-Gesetz“ in den Bundestag eingebracht und damit die Rechte der Parlamentarier umgangen. „Es geht um die Frage, wann die Abgeordneten mit der Meinungsbildung dran sind und wann die Bundesregierung mit der Meinungsbildung dran ist“, sagte der frühere Ber­liner Justizsenator.

Sein Verfahrensbevollmächtigter, der Münchner Juraprofessor Stefan Korioth, räumte in der Verhandlung ein, dass sich das „verfassungsrechtliche Tempolimit“ eines Gesetzgebungsverfahrens möglicherweise nicht mit einer konkreten Zeitdauer beschreiben lasse. Dem Grundgesetz ließen sich aber Kriterien entnehmen: So könne etwa eine Rolle spielen, wann der angestrebte Gesetzentwurf in Kraft treten solle und wie komplex die behandelte Materie sei.

Dem Grünen-Abgeordneten Limburg war das zu schwammig: Solche Kriterien enthielten politische Wertungen, die der „Verrechtlichung“ entzogen seien, sagte er. Der Verfahrensbevollmächtigte des Bundestages, der Bonner Verfassungsrechtsprofessor Heiko Sauer, warf Heilmann vor, er wolle das „Selbstorganisationsrecht des Bundestages zurückdrängen“. Das Grundgesetz mache zum Ablauf eines Gesetzgebungsverfahrens bewusst kaum Vorgaben: Dessen Autoren seien der Auffassung gewesen, das Par­lament könne selbst beurteilen, wie viel Zeit es brauche.

Da einzelne Abgeordnete fast immer eine andere Meinung als die Parlamentsmehrheit haben, wird Karlsruhe so oder so zwischen Parlamentsautonomie und Abgeordnetenrechten abwägen müssen. Wie das Urteil, das erst in einigen Mo­naten zu erwarten ist, ausfallen wird, lässt sich derzeit noch nicht seriös vorhersagen: Zwar gibt es eine ganze Reihe früherer Entscheidungen, in denen Karlsruhe die Parlamentsautonomie hervorgehoben hat.

In ihrer jüngeren Rechtsprechung haben die Richter aber auch dem Einzelabgeordneten viel Aufmerksamkeit gewidmet. Im Eilbeschluss aus dem Juli 2023 schrieben sie, Artikel 38 des Grundgesetzes garantiere den Abgeordneten vor ei­ner Abstimmung „hinreichende Information über den Beratungsgegenstand“, sodass diese „verarbeitet“ werden können. Was das genau bedeutet, wird der Zweite Senat in den kommenden Wochen klären müssen.

Am Donnerstag war erkennbar, dass dies auch prozessual nicht einfach ist: Um sich in dem Organstreitverfahren durchsetzen zu können, muss Heilmann durch eine „rechtserhebliche Maßnahme oder ein Unterlassen“ des Bundestages in seinen Rechten verletzt worden sein. Da er in seinen Schriftsätzen das gesamte Gesetzgebungsverfahren zum Heizungsgesetz zwischen Frühjahr und Herbst 2023 angriff, waren die Richter in den ersten Stunden der mündlichen Verhandlung darum bemüht, Zeitpunkt und Handlungen, über die zu entscheiden ist, präziser einzugrenzen.

Bundesverfassungsrichterin Astrid Wallrabenstein sagte, wichtig sei, wann sich der Bundestag die von der Ampel gewünschten Verfahrensabläufe „zu eigen“ gemacht habe. Gerichtsvizeprä­sidentin Ann-Katrin Kaufhold fragte Heilmann, ob er sich nicht auch aus Quellen jenseits der Regierungsvorlage habe informieren können. Dies bejahte der CDU-Politiker, hob aber hervor, seiner Ansicht nach komme es trotzdem auf das offizielle Verfahren im Parlament an. Auch das zweiseitige Ampelpapier aus dem Juni habe nicht ausgereicht, um eine informierte Entscheidung treffen zu können.

Für Kaufhold war es die erste münd­liche Verhandlung, die sie als Gerichts­vizepräsidentin leitete. Die Münchner Juraprofessorin ist erst seit Oktober in Karlsruhe tätig. Auch sonst hat sich die Zusammensetzung des Zweiten Senats im Vergleich zum Juli 2023 stark verändert: Die Hälfte der heutigen Senatsmitglieder war damals noch nicht im Amt. Durch die neu sortierte Richterbank wird eine Pro­gnose zum Verfahrensausgang zusätzlich erschwert – zumal auch der Beschluss aus dem Juli 2023 viele Staatsrechtler überraschte.

Die Folgen des Urteils werden stark davon abhängen, wie umfangreich Karls­ruhe die Sache in den Blick nimmt: Be­lassen es die Richter dabei, auf die besonderen Umstände des Heizungsgesetz­verfah­rens abzustellen, etwa indem sie Lindners Protokollerklärung hervorheben, dürfte die Entscheidung künftige Gesetzgebungsverfahren nicht allzu sehr beeinflussen – denn ein solches Verhalten eines Ministers ist ungewöhnlich. Formuliert Karlsruhe hingegen konkrete und allgemein gültige Kriterien für eine angemessene Beratungszeit, müsste der Bundestag wohl sogar Teile seiner Geschäftsordnung neu schreiben.