EU-Beitrittskandidaten: Hauptsache, rein in den Klub

Russlands Krieg gegen die Ukra­ine hat Bewegung in die zuvor festgefahrene Erweiterungspolitik der Europäischen Union gebracht. Die Ukraine und die Republik Moldau wurden 2022 zu Beitrittskandidaten erklärt. Im Jahr darauf erhielt sogar Georgien diesen Status. Ohne die versuchte russische Vollinvasion der Ukraine wäre das undenkbar gewesen.

Hinzu kommen die sechs „ewigen“ (potentiellen) Beitrittskandidaten des Westbalkans sowie zumindest formal auch die Türkei. Letztere sowie Georgien gehörten allerdings nur auf dem Papier zur Gruppe der Erweiterungskandidaten. Mit der Türkei, einem Land mit politischen Gefangenen und ohne funktionierenden Rechtsstaat, sind die Gespräche eingefroren.

In Georgien gibt es zwar starke Unterstützung für einen Beitritt in der Bevölkerung, doch hat die Regierung das Land systematisch von der EU entfernt. Auch an Serbien übte die EU-Kommission zuletzt stärkere Kritik. In Serbien gibt es zudem keine mehrheitliche Unterstützung mehr für einen Beitritt.

Damit bleiben sieben Kandidaten, deren Regierungen und Bevölkerungen tatsächlich einen EU-Beitritt wollen: Außer der Ukraine und Moldau sind das Albanien, Bosnien-Hercegovina, das Kosovo, Montenegro und Nordmazedonien, wobei das Ziel nicht für alle aussichtsreich ist.

Das Kosovo wird von fünf der 27 EU-Staaten nicht anerkannt. In Bosnien versucht der Serbenpolitiker Milorad Dodik, neuerdings unterstützt von den USA, den Staat zu sprengen. Nordmazedonien wird von Bulgarien blockiert. Bleiben vier Staaten mit ernsthaften Hoffnungen auf einen Beitritt.

Als Vorreiter gilt Montenegro, dessen Regierung auf einen Beitritt 2030 oder sogar 2028 spekuliert. Wirtschaftlich wäre es für die EU leicht, den Kleinstaat mit seinen kaum 650.000 Einwohnern zu integrieren. Außer für die Ukraine im Bereich der Landwirtschaft gilt das auch für die anderen Mitglieder des Quartetts. Doch es gibt ein ernsthaftes Hindernis, das mit der Größe der Beitrittskandidaten nichts zu tun hat: das Vetorecht und die Frage der Funktionsfähigkeit der EU.

Im selben Jahr bekräftigte Macron auf dem EU-Westbalkangipfel in Sofia: „Was wir in den vergangenen 15 Jahren gesehen haben, ist ein Kurs, der Europa jedes Mal geschwächt hat, wenn wir über eine Erweiterung nachdenken.“ Weder alten noch möglichen neuen Mitgliedern sei gedient, wenn die EU mit ihrer jetzigen Funktionsweise auf noch mehr Erweiterung zusteuere.

Nachdem Frankreich 2019 den Beginn von Beitrittsverhandlungen mit Albanien und Nordmazedonien blockiert hatte, rechtfertigte Macron dies mit einem Hinweis darauf, dass die EU keine neuen Vetospieler verkraften könne. Die EU könne oft keine schwierigen Entscheidungen treffen, warnte Macron unter Hinweis auf das geltende Einstimmigkeitsprinzip in zentralen Politikfeldern: „Sie funktioniert nicht gut mit 27 – wie soll man also erklären, dass sie mit 28, 29, 30, 32 (Mitgliedern) besser funktionieren würde?“

Die geopolitischen Umstände haben sich seither durch Russlands Krieg und die Abwendung der USA von der transatlantischen Nachkriegsordnung grundlegend geändert, doch Warnungen vor einer mangelnden Funktionsfähigkeit der EU sind deshalb nicht obsolet, im Gegenteil: Eine handlungsfähige EU ist wichtiger denn je.

Doch wie wäre es um die Handlungsfähigkeit einer Union bestellt, die schon jetzt immer wieder durch Vetos oder Vetodrohungen – oft aus Budapest, mal aus Bratislava, Nikosia oder anderen Hauptstädten – eingeschränkt ist? Man stelle sich eine EU vor, in der auch noch Chişinău, Kiew, Tirana oder Podgorica eine Blockademöglichkeit hätten – von Belgrad, Sarajevo oder Tiflis nicht zu reden. Ein neues Ungarn lauert überall. Wenn nicht heute, dann morgen oder übermorgen. Wie kann die EU dann den geopolitischen Notwendigkeiten gerecht werden und dennoch handlungsfähig bleiben?

Da eine Abschaffung des Einstimmigkeitsprinzips in der EU schon deshalb wenig wahrscheinlich ist, weil dazu Einstimmigkeit nötig wäre, die aber nicht absehbar ist, kursiert seit einigen Jahren eine Idee, die in jüngster Zeit deutlich mehr Prominenz erhalten hat: Die EU könne neue Mitglieder aufnehmen, ihnen aber das Vetorecht vorenthalten.

Albaniens Regierungschef Edi Rama hat sich damit für sein Land bereits einverstanden erklärt: „Bringt uns nach Europa, und ich bin bereit, ein Abkommen zu unterzeichnen, in dem klar festgehalten wird, dass wir keine Vetomacht haben wollen“, sagte er im Januar. Das werde den bisherigen EU-Mitgliedern die Versicherung geben, dass nicht „irgendein Verrückter vom Balkan dem Klub mit Vetomacht beitreten und dann anfangen könnte, anderen seinen Willen aufzuzwingen“, sagte der für seine unkonventionelle Art bekannte Politiker.

Schon im November 2025 hatte er nach Gesprächen mit Italiens Regierungschefin Giorgia Meloni bekräftigt: „Wir sind bereit, wie ich während des Treffens und auch bei anderen Gelegenheiten gesagt habe, ein Abkommen mit der EU zu treffen, weder das Veto noch die Stimme zu nutzen.“ Er setzte sich dafür ein, neue Staaten als „Mitglieder mit anderem Status“ aufzunehmen.

Rama ist nicht der einzige betroffene Regierungschef, der das öffentlich so sagt. Auch Serbiens Präsident Aleksandar Vučić zeigt sich offen für eine bedingte Aufnahme. „Für Serbien ist eine Mitgliedschaft in der EU ohne Vetorecht akzeptabel. Der wichtigste Aspekt für uns ist der Binnenmarkt sowie der freie Verkehr von Waren, Personen und Kapital“, sagte Vučić am Montag der F.A.Z. „Dies sind zentrale Werte, die wir durch eine Mitgliedschaft in der EU erreichen wollen“, fügte er an. Andere Länder, etwa Montenegro, lehnen das Modell derzeit noch strikt ab, zumindest öffentlich.

Hinter den Kulissen sei das nicht so eindeutig, sagt Anton Hofreiter (Grüne), der seit 2021 den Bundestagsausschuss für EU-Angelegenheiten leitet und sich eingehend mit der Idee befasst hat. Aus den Staaten des Westbalkans erhalte er Signale, dass der Vorstoß als konstruktiv und realistisch bewertet werde, so der Politiker im Gespräch mit der F.A.Z.: „Nach außen hin gibt es eine Reihe von Regierungen, die das mit Abscheu und Empörung zurückweisen. Unter vier Augen ist das anders.“

Dabei macht er deutlich, dass er nichts von einer Idee hält, die verschiedene europäische Denkfabriken in die Debatte eingespeist haben: Sie lautet, das Vetorecht könne befristet ausgesetzt werden, bevor es, beispielsweise zehn Jahre nach einem Beitritt, automatisch auch auf Neumitglieder übergehen solle. Das bringe nichts, wenn bis dahin das Einstimmigkeitsprinzip der EU nicht reformiert sei, so Hofreiter.

Die Aussetzung müsse unbefristet bis zu einer erfolgreichen Reform gelten – von der allerdings niemand weiß, ob sie je kommen wird. Natürlich berge das die Gefahr, dass es in der EU dann dauerhaft Länder ohne Vetorecht gebe. „Aber die Alternative ist, dass diese Länder gar nicht Mitglied der EU werden oder man andere Zwischenkonstrukte findet, bei denen sie noch weniger Einfluss haben.“

Doch wäre ein dauerhafter Ausschluss vom Vetorecht überhaupt mit europäischem Recht vereinbar? Im Auswärtigen Amt wird das nicht nur unter Hinweis auf Artikel 4 des EU-Vertrags verneint. Darin ist die Gleichheit aller Mitgliedstaaten festgelegt. Hofreiter hält dagegen: „Eine Erweiterung ist automatisch eine Vertragsänderung. Deshalb kann man den Verzicht auf ein Veto in einen Beitrittsvertrag aufnehmen.“ Juristen hätten ihm das bestätigt.

Auch in CDU/CSU und SPD gebe es Abgeordnete, die einen vetolosen Beitritt für eine gangbare Lösung halten, ergänzt Hofreiter. Der außenpolitische Sprecher der SPD-Fraktion im Bundestag, Adis Ahmetović, zeigte sich offen für diesen Weg. Es brauche Pragmatismus und Kreativität, um die sechs Länder des westlichen Balkans in die EU aufzunehmen. „Dabei kann der Verzicht auf das Vetorecht ein Kompromiss sein zur Beschleunigung der Aufnahme“, sagte Ahmetović der F.A.Z.

Jüngste Äußerungen des CDU/CSU-Fraktionsvorsitzenden Jens Spahn in einem Interview mit dem Portal „Politico“ lassen allerdings auf die Skepsis schließen, die in der größten Bundestagsfraktion gegenüber jeglicher Erweiterung herrscht, ob mit oder ohne Veto: „Europa muss erst einmal besser, schneller, stärker im Entscheiden werden, bevor es schon wieder größer werden sollte.“ Auch EU-Erweiterungskommissarin Marta Kos zeigt sich skeptisch. „Die EU-Verträge sehen keine Mitgliedschaft zweiter Klasse vor“, sagte sie der F.A.Z.

Die ablehnende Haltung der Kandidatenstaaten (von Albanien abgesehen), als Mitglieder zweiter Klasse zur EU zu stoßen, werde im Übrigen keinen Bestand haben, sollte ein Beitritt ohne Vetorecht tatsächlich in greifbare Nähe rücken, mutmaßt Hofreiter: „Den Staat möchte ich sehen, dem ein unterschriftsreifer Beitrittsvertrag mit all den gigantischen Vorteilen einer Mitgliedschaft bei nur einer einzigen Einschränkung angeboten wird und der das dann ablehnt.“

Man stelle sich beispielsweise vor, Albanien, wo mehr als 90 Prozent der Bevölkerung das Ziel eines EU-Beitritts unterstützen, liege ein unterschriftsreifer Beitrittsvertrag vor. „Und nur damit Edi Rama ein Veto haben darf, lehnt er ab? Das überlebt er politisch nicht.“ Genau deshalb habe Rama vermutlich seine Bereitschaft zu einem vetolosen Beitritt bekräftigt.

Werde ein Kandidatenstaat am Ende eines Beitrittsprozesses vor die harte Wahl gestellt, ohne Vetorecht beizutreten, oder aber dauerhaft draußen zu bleiben und damit auf alle übrigen Privilegien einer Mitgliedschaft zu verzichten, einschließlich der enormen wirtschaftlichen Vorteile, werde die Wahl nicht schwerfallen, mutmaßt Hofreiter.

Natürlich sei diese Lösung nicht schön, denn es würde dann tatsächlich zwei Klassen von Mitgliedern geben – aber die Lage sei nun einmal, wie sie sei: „Eine der Hauptursachen für die große Zögerlichkeit bei der Erweiterung, insbesondere in Frankreich und den Niederlanden, aber auch in anderen Ländern, war stets das Argument, man könne keine weiteren Vetospieler gebrauchen. Es gibt noch andere Argumente, aber im Kern geht es immer um das Veto.“ Er selbst halte das Vetorecht nicht für so gefährlich wie oft dargestellt, doch darum gehe es nicht. „Solange das Veto formal da ist, haben wir keine Chance auf Erweiterung.“