Ist das Glas halb voll oder halb leer? Noch bevor die EU-Kommission an diesem Mittwoch ihren Vorschlag für einen einheitlichen Rechtsrahmen zur Gründung von Start-ups („28. Regime“) vorlegt, ist der Streit um die Deutungshoheit darüber entbrannt. Während die einen die Idee als Durchbruch für eine einfachere Gründung von Start-ups und deren Expansion in die ganze EU feiern, kritisieren die anderen, der Kommissionsvorschlag bleibe absehbar hinter den Erwartungen zurück. Die Ankündigung von EU-Kommissionschefin Ursula von der Leyen vom Januar, sie werde eine „neue, wirklich europäische Unternehmensstruktur“ schaffen, gehe insofern nicht in Erfüllung.
Die Beurteilung des Gesetzentwurfs, dessen Inhalt in der vergangenen Woche nach und nach durchgesickert war, hängt offensichtlich davon ab, wie hoch die Erwartungen an ihn waren. Stephan Wernicke, Chefjustitiar der Deutschen Industrie- und Handelskammer (DIHK), hebt den grundsätzlich positiven Inhalt des Vorschlags hervor: „Mit dem 28. Regime können Unternehmensgründungen für alle einfacher werden: Das ermutigt nicht nur Start-ups, sondern fördert Gründergeist auch da, wo er heute noch fehlt.“
Expansion bedeutet für Unternehmen viel bürokratischen Aufwand
Die Ökonomen Luís Garicano und Ulrike Malmendier stellen in einem Gastbeitrag für die F.A.Z dagegen darauf ab, dass die Kommission das Potential eines gemeinsamen Rechtsrahmens längst nicht ausschöpfe. Die Rechtsform EU Inc. lande insofern als „Bettvorleger“.
„EU Inc.“ ist ein etwas prätentiöser Begriff für ein Projekt mit langer Vorgeschichte. Seit je gelten die unterschiedlichen nationalen Rechtssysteme, vor allem das Gesellschafts-, Insolvenz-, Arbeitsmarkt-, Steuer- und Berufsrecht, als Hemmschuh für den Binnenmarkt. Jedes Unternehmen, das grenzüberschreitend tätig ist, muss viel Aufwand in die Befolgung der jeweiligen nationalen Regeln stecken. Dass die EU dadurch das Potential des Binnenmarkts nicht ausschöpfe, wird nach dem Urteil von Ökonomen zu einem immer drängenderen Problem.
Eintragung ins EU-Register innerhalb von 48 Stunden
Fiona Scott Morton und Reinhilde Veugelers, die für die Brüsseler Denkfabrik Bruegel arbeiten, argumentieren, dass Schumpeters „schöpferische Zerstörung“, die angesichts des technologischen Wandels besonders schnell erfolgen müsste, in der EU verzögert wirke. Neue, innovative Unternehmen seien oft nicht in der Lage, zu „skalieren“, also ihr innovatives Geschäft in Europa schnell auszubauen.
Die Idee eines 28. Regimes beruht da auf einer pragmatischen Überlegung. Eine Harmonisierung des gesamten Gesellschaftsrechts ist weder realistisch noch unbedingt erwünscht. Und als besonders drängend gilt ein gemeinsamer Rechtsrahmen für Start-ups, die schnell wachsen wollen. Deshalb will die Kommission die fakultative Rechtsform der EU Inc neben die 27 nationalen Rechtsrahmen treten lassen, als ein einheitliches Regime, das eine schnelle, digitale und für die ganze EU gültige Unternehmensgründung erlaubt. Konkret schlägt die Kommission vor, dass sich Unternehmen innerhalb von 48 Stunden für höchstens 100 Euro digital in einem EU-Register eintragen lassen können.
Sollte die EU Inc. allen Unternehmen offenstehen?
Viele nationale Rechtsgebiete, vor allem das Gesellschafts-, aber auch das Arbeits- und erst recht das Steuerrecht, tangiert der Entwurf allenfalls am Rande. So sind Änderungen im Insolvenzrecht für innovative Start-ups und Erleichterungen für die Beteiligung von Arbeitnehmern über Aktienoptionen vorgesehen. Alle Lücken, die der Gesetzentwurf offenlässt, werden aber weiter durch nationales Recht gefüllt. Für Garicano und Malmendier ist das eine verpasste Chance. Sie beklagen, dass sich nationale Interessenvertreter, etwa Gewerkschaften und Arbeitgeber, aber zum Beispiel auch die Notare durchsetzen konnten. Nach Meinung der Ökonomen müsste das neue Regime inhaltlich viel weiter gehen.
DIHK-Jurist Wernicke erinnert dagegen daran, dass die EU Inc. für alle Unternehmen, also etwa auch für deutsche GmbHs offenstehen soll. „Der Vorschlag zielt auf eine Weiterentwicklung des Binnenmarkts: Sonderinteressen müssen dahinter zurückstehen.“ Garicano und Malmendier halten indes gerade die Kombination aus inhaltlicher Unbestimmtheit und weitem Geltungsbereich für besonders bedenklich. Solange der Rechtsrahmen allen Unternehmen offenstehe, sei der Widerstand der Mitgliedstaaten gegen das 28. Regime umso größer, weil diese sich um ihre Unternehmens- und Sozialordnung sorgten. Umgekehrt gelte: „Brüssel kann ambitioniert sein, wenn die Anwendbarkeit begrenzt ist.“
Streit unter den Mitgliedstaaten ist vorprogrammiert
Schon der im Urteil der Ökonomen zu wenig ehrgeizige Kommissionsentwurf dürfte im weiteren Gesetzgebungsprozess zu Streit führen. Widerstand der Mitgliedstaaten ist absehbar, auch wenn sich die EU-Staats- und Regierungschefs jedenfalls allgemein zu dem Vorhaben bekennen. Im Entwurf der Schlussfolgerungen des EU-Gipfels an diesem Donnerstag heißt es, der Beratung des 28. Regimes solle „hohe Priorität“ eingeräumt werden. Diese „fakultative Regelung für Unternehmen“ sollte demnach von Ministerrat und Europaparlament schon bis Ende 2026 beschlossen werden. Das ist ein ehrgeiziger Zeitplan, schon da auch größere Teile des Europaparlaments Vorbehalte haben. In einem Initiativbericht forderte das Parlament im Januar schon einmal vorab „robuste soziale Standards“ als Teil des neuen Regelwerks ein.
Ferner plädierte das Parlament dafür, den Gesetzesvorschlag als Richtlinie anzulegen, die mit qualifizierter Mehrheit zu beschließen wäre und die jedes Land in nationales Recht umsetzen müsste. Die Abgeordneten begründeten ihren Vorschlag damit, dass eine Verordnung, welche die einstimmige Zustimmung der Mitgliedstaaten erfordern würde, das gesamte Vorhaben zu gefährden drohe. Sie räumten indes auch ein, dass eine Richtlinie den Mitgliedstaaten die Errichtung neuer Hindernisse erlaube.
Die Kommission will dieses Dilemma nun auf Basis einer umstrittenen Rechtsgrundlage lösen. Sie will auf Artikel 114 des Vertrags über die Arbeitsweise der Union zurückgreifen, der eine Verordnung erlaubt, ohne zwingend Einstimmigkeit vorzusehen. In diesem Fall käme es zu einer verstärkten Zusammenarbeit all jener Staaten, die sich an der EU Inc. beteiligen wollen. Damit dehne die EU ihre Kompetenzen im Gesellschaftsrecht „extrem weit, vielleicht zu weit“ aus, sagt Wernicke. Eine Diskussion über die verstärkte Zusammenarbeit im Binnenmarkt sei deshalb unbedingt notwendig.
Die Antwort auf eine noch grundsätzlichere Frage will der DIHK-Chefjustitiar vorerst offenlassen. Könnten langfristig auch andere Rechtsgebiete für Unternehmen harmonisiert werden? „Das ist vorstellbar, dürfte aber noch lange dauern. Wer die Vorteile des Binnenmarkts wirklich ausschöpfen will, sollte sich mit diesem Weg auch anfreunden können.“