Neues Baurecht: Der Wohnungsbau braucht mehr

Der Koalitionsvertrag hat Bundesbauministerin Verena Hubertz (SPD) zwei zentrale Aufgaben im Bauplanungsrecht gestellt: zunächst das Gesetzespaket rund um den Wohnungsbauturbo und danach eine grundlegende Reform des Städtebaurechts. Der erste Teil ist im Oktober 2025 in Kraft getreten. Er markiert mit den neuen Abweichungsvorschriften einen Paradigmenwechsel. Gemeinden können seither Wohnungsbau ohne Bauleitplanung ermöglichen.

Schon folgt der zweite Schritt: Das Ministerium hat Mitte März den Referentenentwurf eines „Gesetzes zur Modernisierung des Städtebau- und Raumordnungsrechts“ vorgelegt, der auf 174 Seiten tief in das bestehende Regelwerk eingreift. Mit Konsequenz und Detailtiefe wird das gesamte Städtebaurecht neu vermessen. Aber was bringt das? Hier sind die wichtigsten Punkte, mit denen sich die Vorschriften ändern sollen.

Der Entwurf setzt auf eine Verschlankung der Beteiligungsprozesse und eine Digitalisierung des Bauleitplanverfahrens. Zur Verfahrensbeschleunigung trägt bei, dass die Beteiligung nicht mehr zwingend zweistufig durchgeführt werden muss, Parallelbeteiligungen von Behörden und Öffentlichkeit zur Regel werden sollen und eine abermalige Beteiligung entbehrlich wird, wenn der Plan infolge von Stellungnahmen geändert wird.

Hinzu tritt eine Präklusionsregelung: Äußert sich ein Träger öffentlicher Belange nicht innerhalb der gesetzten Frist, wird davon ausgegangen, dass keine Stellungnahme erfolgt. Verspätet vorgetragene Einwendungen von Bürgern sind künftig ausgeschlossen. Schließlich sieht der Gesetzgeber eine Regeldauer von Bebauungsplanverfahren von maximal zwei Jahren vor. Angesichts durchschnittlicher Verfahrensdauern von bis zu zehn Jahren, etwa in Berlin, bleibt abzuwarten, ob sich dieser gesetzgeberische Appell gegen die strukturellen Ursachen überlanger Verfahren durchsetzt.

Positiv ist die gesetzliche Klarstellung, dass der Wohnungsbau in angespannten Wohnungsmärkten im überragenden öffentlichen Interesse liegt und als vorrangig in die Abwägung gelten soll. Im Fall einer Kollision widerstreitender Belange können sich Kommunen damit für den Wohnungsbau entscheiden und Nachbarinteressen sowie Belange des Denkmalschutzes und Naturschutzes zurückzustellen.

Vorbild sind vergleichbare Regelungen aus dem Recht der erneuerbaren Energien, die sich dort bewährt haben. Doch Vorsicht ist geboten: Parallel fordert der Gesetzentwurf, auch dem Naturschutz sowie Infrastrukturvorhaben ein überragendes öffentliches Interesse zuzuerkennen. Damit droht eine Blockade. Wer zu viele Belange priorisiert, beschleunigt am Ende nichts. Der Wohnungsbau verdient diesen Status gleichwohl. Während der Umweltschutz im Grundgesetz verankert ist, stellt die Schaffung von Wohnraum nach allgemeiner Auffassung die soziale Frage der Zeit dar.

Die Neue Leipzig-Charta prägt das Leitbild der gerechten, grünen und produktiven Stadt. Insoweit bekennt sich der Gesetzgeber zur „dreifachen Innenentwicklung“: Neben der baulichen Entwicklung rücken auch die Schaffung von Grünflächen und Freiflächen sowie die Mobilität in den Fokus.

Der notwendige Wohnungsbau soll damit nicht alte Fehler wiederholen, wie monofunktionale Großsiedlungen auf der grünen Wiese. Ziel sind nachhaltige Quartierentwicklungen, die Wohnen, Arbeiten, Freizeit und Erholung verbinden und zugleich die Voraussetzungen für eine leistungsfähige und sozialverträgliche Mobilität schaffen.

Für die Städte wird die Vorgabe betont, Klimaschutz und Klimaanpassung systematisch in ihre Planungen zu integrieren. Das soll CO2-Emissionen senken und die Folgen des Klimawandels begrenzen.

Zudem sind den spürbaren Folgen des Klimawandels durch vorsorgende Klimaanpassung Rechnung zu tragen. Dazu zählen Starkregenvorsorgekonzepte, Hochwassergefahrenkarten und Hitzebelastungskarten sowie im Sinne der „Schwammstadt“ ausreichend versickerungsfähige Flächen und Verdunstungsmöglichkeiten. Das Gebot der Klimaanpassung wird so zum integralen Bestandteil einer nachhaltigen Quartierentwicklung.

Der Gesetzgeber nimmt sich die Umweltprüfung vor. Schon heute gilt, dass nur die voraussichtlich erheblichen Umweltauswirkungen zu prüfen sind. Der Prüfumfang ist auf abwägungsrelevante Belange und den hierzu angemessenen Umfang beschränkt. Dennoch hat sich in der kommunalen Praxis etabliert, umfassende Umweltberichte zu erstellen, um bloß keinen Belang zu übersehen.

Künftig sind die Anforderungen an die Umweltprüfung stärker zu unterscheiden. Eine an der Umweltverträglichkeitsprüfung orientierte umfassende Prüfung ist nur noch vorgesehen, wenn dies gesetzlich vorgegeben ist. Im Übrigen soll der Umfang vorab in einem strukturierten Prozess festgelegt werden.

Der Zugriff der Reform beschränkt sich nicht nur auf das Baugesetzbuch, sondern auch auf das Raumordnungsrecht. Es soll stärker zur Steuerung angespannter Wohnungsmärkte beitragen und die Ausweisung von Wohnbauland vorstrukturieren. Das verschiebt das Gewicht der Planung: Kommunen mit angespannten Wohnungsmärkten können die Instrumente der Mietpreisregulierung nutzen, stehen aber stärker in der Verantwortung, selbst die Voraussetzungen für mehr Wohnraum zu schaffen.

Die Raumordnung wird zum Bindeglied zwischen wohnungspolitischem Anspruch und planerischer Umsetzung. Ob dies zu mehr Wohnungsbau führt oder lediglich neue Abstimmungsbedarfe zwischen Landesebene und Kommunen erzeugt, muss die Praxis zeigen.

Das 2007 eingeführte beschleunigte Verfahren für Bebauungspläne der Innenentwicklung hat die Bauleitplanung vereinfacht und beschleunigt. Für Planungen mit einer versiegelten Fläche von weniger als 20.000 Quadratmetern entfällt die Umweltprüfung. Bei Planungen mit einer Grundfläche zwischen 20.000 und weniger als 70.000 Quadratmetern bedarf es nur einer Vorprüfung des Einzelfalles.

Die Schwellenwerte sollen steigen. Der untere Wert soll künftig bei 30.000 und der obere Wert bei 100.000 Quadratmetern liegen. Die Änderungen stärken die Innenentwicklung. Doch das vereinfachte Verfahren gilt nicht als alternatives Schnellverfahren für alle Fälle der Bauleitplanung.

Jahrelang bestand in Großstädten wie Berlin und Frankfurt eine geübte Verwaltungspraxis, das Vorkaufsrecht schon dann auszuüben, wenn die Kommune nur befürchtete, der Käufer werde künftig satzungswidrige Nutzungsabsichten mit der Immobilie verfolgen wie Luxussanierungen mit anschließender Aufteilung in Wohnungseigentum. Diese Praxis hat das Bundesverwaltungsgericht 2021 mit der bestehenden Rechtslage für unvereinbar erklärt. Schon die Ampelregierung schaffte es nicht, das Urteil durch eine Gesetzesänderung aus der Welt zu schaffen.

Das Ministerium unternimmt einen neuen Anlauf für diese Rolle rückwärts. Ein sachlicher Grund hierfür besteht allerdings nicht. Meist wissen die Kommunen mit den auf diesem Wege übernommenen Immobilien nichts Sinnvolles anzufangen, wie Praxisbeispiele zeigen. Das Vorhaben bleibt politisch umstritten. Dazu ist künftig ein Erwerbsrecht per Satzung überall dort angedacht, wo der Kommune ein Vorkaufsrecht zusteht.

Kommunen sollen Verwahrlosungstendenzen bestehender Gebäude besser begegnen können. Schon 2021 wurde für solche Schrottimmobilien ein Vorkaufsrecht für Gemeinden eingeführt, das in der Praxis aber Ortsbegehungen erfordert und kaum genutzt wird. Künftig soll das Vorkaufsrecht schon bei äußerlich sichtbaren baulichen Mängeln ausgeübt werden können.

Das ist gut gemeint, wird aber nur marginal zur Lösung beitragen, weil die Ausübung von Vorkaufsrechten immer von den Zufälligkeiten des Grundstücksverkehrs und der Haushaltslage der Kommune abhängt. Besser lösbar wären die Schwierigkeiten auf Landesebene über das jeweilige Wohnungsaufsichtsrecht.

In sozialen Erhaltungsgebieten bestehen weitreichende hoheitliche Eingriffsmöglichkeiten in privates Eigentum. Der Koalitionsvertrag enthält den Auftrag, selbst nutzende Eigentümer von den Regelungen des Milieuschutzes auszunehmen. Die Novelle sieht einen Genehmigungsanspruch zugunsten solcher Personen vor, wenn es um bauliche Änderungen von Räumen geht, die der Eigentümer als Erstwohnsitz selbst bewohnt.

Allerdings soll er sich für die Geltungsdauer der Satzung verpflichten, die Fläche weiter selbst zu nutzen oder im Falle der Neuvermietung sicherzustellen, dass trotz der Änderung keine zusätzlichen Auswirkungen auf die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung eintreten. Für die Teilung oder Zusammenlegung von Wohnungen gilt die Privilegierung nicht. Die Klausel ist offen formuliert und wird in der Anwendung absehbar zu Streitfällen führen.

Die 2024 verabschiedete EU-Wiederherstellungsverordnung ist ein Beispiel für übergriffige europäische Detailvorgaben, welche die kommunale Selbstverwaltung einschränken. Die Mitgliedstaaten müssen bis Ende 2030 sicherstellen, dass im städtischen Bereich kein Nettoverlust an Grünflächen und der Fläche von Baumkronen (Baumüberschirmung) gegenüber 2024 eintritt. Zudem sollen Grünflächen und Baumkronen von 2031 an kontinuierlich bis zu einem zufriedenstellenden Niveau zulegen.

Zur Umsetzung sind zwei neue Vorschriften im Baugesetzbuch geplant. Zum einen sollen Kommunen Satzungen erlassen können, um den Anteil an Grünflächen und Baumkronen zu sichern und bei Bedarf zu steigern. Zum anderen sollen Bauherren dafür zahlen, wenn ihre baulichen Maßnahmen zu einem Rückgang von Grünflächen in Städten führen.

Den Kommunen wird aufgegeben, für jeden Quadratmeter verlorener Grünfläche einen Geldbetrag festzulegen. Mit den Einnahmen sollen neue Grünflächen entstehen und Bäume gepflanzt werden. Das steigert allerdings die Regulatorik und die Baukosten. Das steht im Gegensatz zum Ziel der Novelle, im städtischen Bereich schnell günstigen Wohnungsraum zu schaffen.

Kerngebiete dienen der Unterbringung von Handelsbetrieben sowie der zentralen Einrichtungen der Wirtschaft, der Verwaltung und der Kultur, heißt es seit 1962 nahezu unverändert in der Baunutzungsverordnung. Die Norm setzt auch heute noch das längst überholte Leitbild der funktionsgetrennten Stadt entsprechend der ersten Charta von Athen um: Im Stadtzentrum soll gearbeitet und eingekauft werden, Wohnen ist dort unerwünscht. Nur zaghaft hat der Verordnungsgeber im Laufe der Jahre Kerngebiete in geringem Umfang für das Wohnen geöffnet, ohne dies in der allgemeinen Gebietsbeschreibung abzusichern.

Jetzt soll im Gesetz stehen, dass Kerngebiete auch dem Wohnen dienen, soweit der örtliche Bebauungsplan dies festsetzt. Dies kann Umnutzungen aufgegebener Büro- und Handelsflächen in den Stadtzentren zugunsten von Wohnen erleichtern. Es wird aber Jahre dauern, bis die Kommunen ihre Pläne entsprechend anpassen. Um schneller mehr Wohnungen in innerstädtischen Lagen zu ermöglichen, bleiben deswegen die neuen Instrumente des Bauturbos unverzichtbar.

Der Modernisierung des Städtebaurechts dienen schließlich auch weitere Anpassungen, etwa die erleichterte Erweiterung von Verkaufsflächen im Lebensmitteleinzelhandel sowie die Einführung einer Nutzungskategorie für Musikclubs.

Der Entwurf einer „großen“ Novelle des Städtebaurechts ist ein dickes Brett mit sehr vielen neuen Detailregelungen. Bei allem Eifer hat das Bauministerium übersehen, dass ein grundlegend neues Städtebaurecht notwendig ist, das sich stärker fokussiert und die Kommunen fit für die Zukunft macht. Stattdessen verlieren sich die Änderungen im Klein-Klein der Optimierung bestehender Regelungen.

Der Bauturbo kommt gerade erst im kommunalen Leben an und ist bis Ende 2030 befristet. Das gäbe dem Bund die Zeit, ein modernes Städtebaurecht für die europäische Stadt des 21. Jahrhunderts zu entwickeln. Dieses Regelwerk müsste an die Stelle des 1960 eingeführten Bundesbaugesetzes treten, das 1987 zum Baugesetzbuch wurde.

Notwendig wäre ein flexibler städtebaurechtlicher Rahmen sowohl für die wachsenden Metropolen als auch für die zunehmend dünn besiedelten ländlichen Regionen. Kontraproduktiv wirkt dagegen der Aufguss des bestehenden Instrumentenkastens. Eine baldige Umsetzung des Gesetzentwurfs könnte die Kommunen im aktuellen Umfeld eher überfordern als sie zu stärken.

Die Autoren des Gastbeitrags sind Fachanwälte für Verwaltungsrecht in Berlin und Frankfurt.