Kartellwächter in Sorge: „Die Politik bedroht den Wettbewerb zunehmend“

Herr Mundt, der Schutz des Wettbewerbs ist heute bestenfalls noch ein Ziel unter vielen. Attraktiv geworden ist vielmehr die politische Förderung von Wettbewerbsfähigkeit, die mit Wettbewerb meist gerade nichts zu tun hat. Lässt sich diese veränderte Prioritätensetzung mit der neuen geopolitischen Realität begründen?

Nein, das glaube ich nicht. Natürlich hat sich das geopolitische Umfeld verändert, und darauf muss Politik reagieren. Aber die Grundidee des Wettbewerbs ist davon eigentlich unberührt. Ich habe eher den Eindruck, dass Wettbewerbspolitik politisch schon seit einiger Zeit schwerer zu vermitteln ist – und Ordnungspolitik erst recht. Die frisch aus dem Sachverständigenrat ausgeschiedene Frau Malmendier sagt, das sei ein Begriff, der in der internationalen Ökonomie gar nicht verstanden werde. Sie können mich konservativ nennen, aber ich glaube weiterhin, dass ordnungspolitische Prinzipien langfristig Bestand haben.

Warum hat es die Ordnungspolitik dann politisch so schwer?

Das Dumme an Adam Smiths unsicht­barer Hand ist eben, dass sie unsichtbar ist. Und es ist politisch außerordentlich schwer, zu vermitteln, dass etwas Unsichtbares eine derartige fundamentale und wohlstandsfördernde Regelungskraft entwickelt. Die Leute schauen eher darauf, was der Staat ganz konkret macht, welche Subventionen es gibt, welche Programme aufgelegt werden, welche Cluster bilden wir.

Was ist für Sie die Alternative zur Subventions- und Förderpolitik?

Ich nenne ein paar Stichworte, und ich weiß, dass ich nicht der Erste bin, der sie nennt: Wir müssen mit der Kapitalmarktunion vorankommen, einen Binnenmarkt für Telekommunikation verwirklichen, die Energiepreise senken, die physische und die digitale Infrastruktur verbessern – und nicht zuletzt den gordischen Knoten der Bürokratisierung und Regulierung durchschlagen.

Weite Teile der Politik, auch der Bundeskanzler, setzen dagegen auf die Schaffung europäischer Champions, vor allem durch die Lockerung der Fusionskontrollregeln.

Dieses Thema steht für eine immer stär­kere Politisierung der Wettbewerbspolitik. Die Fusionskontrolle war immer der politischste Teil des Wettbewerbsrechts. Heute hat die Politik immer genaue Vorstellungen davon, ob und wie eine Fusion vollzogen werden soll. Bemerkenswerterweise geht es nicht immer nur in eine Richtung. Bei der Siemens-Alstom-Fusion haben vor allem Deutschland und Frankreich massiv Druck auf die EU-Kommission ausgeübt, das Vorhaben zu geneh­migen, bei der Commerzbank-Übernahme durch Unicredit sperrt sich die Politik, während wir bereits genehmigt haben.

Noch einmal genereller: Braucht Europa europäische Champions?

Diese Diskussion entwickelt sich zunehmend zu einer Stellvertreterdebatte, die von den eigentlichen Problemen ablenkt. Wir haben in der Praxis nur wenige Fälle, in denen diese Frage überhaupt eine Rolle spielt. Und in den wenigen Fällen, die es gab, hat sich die Untersagung keineswegs negativ ausgewirkt. Nehmen Sie Siemens/Alstom: Der Bahnsparte von Siemens steht gut da, die von Alstom ebenfalls. Wie ich es auch drehe und wende, ich sehe die Fälle, die Fakten, die Entwicklungen nicht, die belegen, dass wir die Wettbewerbskontrolle hintanstellen müssen, um große europäische Unternehmen zu ermöglichen. Und eines darf man nicht vergessen: Ein Mangel an Wettbewerb hat immer einen Preis – und den zahlen am Ende in der Regel die Verbraucherinnen und Verbraucher. Um es noch plastischer zu machen: Aus meiner Sicht dürfte es nur im absoluten Ausnahmefall richtig sein, Monopolgewinne zulasten der europäischen Verbraucher zu ermöglichen, damit ein Unternehmen auf ausländischen Märkten besser dasteht.

Der Schutz oder die Wiederherstellung europäischer Souveränität ist für Sie kein Argument?

Allenfalls in Einzelfällen. Die EU-Kommission hat das Thema Resilienz in die Diskussion über die Reform ihrer Leit­linien zur Fusionskontrolle eingeführt. Man wird sagen können, dass Resilienz ab und an etwas mit Größe zu tun hat. Ein aktuelles Beispiel ist die vertiefte Prüfung der Übernahme des Nickelgeschäfts von Anglo American durch MMG. Das ist ein chinesisches Unternehmen, und es liegt nahe, dass dem europäischen Markt durch die Übernahme beträchtliche Nickel­mengen entzogen werden könnten. Davon könnten einzelne Industrien in Europa abhängig sein. Aber solche Konstellationen bleiben aus meiner Sicht die Ausnahme.

Die Kommission wird in den kommenden Wochen den Entwurf ihrer neuen Fusionskontroll-Leitlinien vorlegen. Vorab hat sie neben Resilienz und Wettbewerbsfähigkeit auch recht außerwettbewerbliche Kriterien wie Innovation, Nachhaltigkeit und Digitalisierung als mögliche Kriterien für eine großzügigere Beurteilung von Zusammenschlüssen zur Diskussion gestellt. Erwarten Sie, dass diese Kriterien am Ende in den Leitlinien stehen werden?

Wahrscheinlich wird die Frage der Dynamik von Märkten eine größere Rolle spielen. Die Wettbewerbsbehörden müssten also eingehender prognostizieren, wie sich Märkte entwickeln. Das ist schon deshalb sehr schwierig, weil in der Regel nicht einmal die Unternehmen selbst diese Dynamik zuverlässig einschätzen können. Ein weiterer Punkt ist die klassische Effizienzfrage: Inwieweit kann eine Fusion tatsächlich effizienzsteigernd wirken? Darüber lassen sich einige der Themen abfangen, die Sie eben genannt haben. Dass Kate­gorien wie Digitalisierung oder Arbeitsplätze ausdrücklich Eingang in die Leit­linien finden, halte ich allerdings für eher unwahrscheinlich. Das wären sehr poli­tische Kategorien, und die Kommission täte sich keinen Gefallen, diese in wettbewerbsrechtliche Leitlinien aufzunehmen.

Die Kommissionspräsidentin hat aber Deutschland und Frankreich praktisch schon zugesagt, die Fusionskontrolle ein Stück weit zu lockern. Werden die Leit­linien am Ende mehr von dieser Zusage geprägt sein oder von den Prinzipien, welche die Beamten in der Generaldirektion Wettbewerb verfolgen? Die Kommissionsspitze und die Beamten sind sich ja offenkundig nicht ganz einig.

Das kann ich schwer beurteilen. Ich denke aber, dass die Wettbewerbskommissarin Teresa Ribera, die ja auch Vizeprä­sidentin ist, eindeutig auf der Seite des Wettbewerbs steht – und dass eine Politisierung der Fusionskontrolle an ihr vorbei schwer möglich ist.

Die Kommission hat in der vergangenen Woche „Made in EU“-Auflagen vorgeschlagen. Sie laufen darauf hinaus, dass Empfänger öffentlicher Fördergelder in der EU auch dort produzieren müssen. Ist das das längst fällige Ende der europäischen Naivität im Umgang vor allem mit China oder schlichter Protektionismus?

Die Diskussion darüber überrascht mich nicht. In vielen Teilen der Welt beobachten wir derzeit eine stärkere industriepolitische Orientierung. Europa kann diese Entwicklungen nicht völlig ignorieren. Gleichzeitig müssen wir sehr aufpassen, dass wir uns nicht vom offenen Binnenmarkt entfernen, der eine der größten wirtschaftlichen Stärken Europas ist. Wenn öffentliche Fördermittel eingesetzt werden, ist es grundsätzlich nachvollziehbar, dass die Politik auch Erwartungen an Wertschöpfung in Europa formuliert. Entscheidend ist aber, dass solche Instrumente verhältnismäßig bleiben und den Wettbewerb im Binnenmarkt nicht verzerren. Am Ende bleibt der Binnenmarkt selbst unsere wichtigste industriepolitische Ressource. Wenn wir ihn schwächen, schaden wir uns eher selbst.

Wettbewerbsschutz setzt voraus, dass Politik und Wirtschaft das Recht anerkennen, dass die Rule of Law unangefochten ist. Das scheint nicht mehr sicher zu sein. Der amerikanische Präsident will zum Beispiel sämtliche Entscheidungen der europäischen Wettbewerbsbehörden gegen amerikanische Digitalunternehmen nicht anerkennen. Droht dem Rechtsstaat in Europa von dieser Seite Gefahr?

Im Moment ist Europa ein Hort der Rule of Law. Zum Glück. Kein Rechtsgebiet verträgt Politik und politische Einmischung so wenig wie das Wettbewerbsrecht. Bisher fragen die Mandanten ihre Anwälte: Kriegen wir den Deal durch? Wie geht das ökonomisch und rechtlich? Wenn ein Mandant dagegen erst einmal fragt, wen er in der Politik anrufen muss, um den Deal durchzukriegen, dann sind wir schnell in einer anderen Welt.

Die EU hat sich gegen den Machtmissbrauch von vor allem amerikanischen Digitalkonzernen zur Wehr gesetzt, mit dem Digital Markets Act (DMA) und mit etlichen großen „traditionellen“ Kartellverfahren. Gegen etliche Entscheidungen sind die Unternehmen vor Gericht gezogen, insoweit geht alles seinen rechtsstaatlichen Gang. Trump droht der EU dennoch offen, seine Zölle erst zurückzunehmen, wenn der DMA mindestens geschwächt wird. Ist die EU ge­gen diesen Druck gefeit?

Der Druck kommt nicht nur von der amerikanischen Regierung, sondern auch von den betroffenen Unternehmen. Aber der DMA hat ja etwas bewirkt. Und in Deutschland, wo wir im Kartellgesetz die dem DMA vergleichbare Spezialvorschrift Paragraph 19a haben, hat das Bundes­kartellamt in fünf Jahren fünf Unternehmen mit überragender marktübergreifender Bedeutung für den Wettbewerb im Sinne dieses Gesetzes identifiziert. Zwei dieser Designierungen haben wir vor dem Bundesgerichtshof bestätigt bekommen, die anderen wurden gar nicht erst angegriffen. Auf der Basis dieser Designierungen haben wir sieben Fälle durchgeführt, allein hier im Bundeskartellamt. Das haben wir getan, bevor der jeweilige Markt gekippt ist. Wir sind mit dem Thema bei Weitem nicht durch, dafür sind die Konzerne viel zu mächtig. Aber da beginnt sich etwas zu bewegen – und fast nur in Europa.

Sie haben also keine Angst vor Trump?

Angst ist sowieso die falsche Kategorie. Ganz nüchtern betrachtet: Entgegen allen Unkenrufen sind wir bisher nicht gestoppt worden. Immer wieder gab es große Sorgen, dass die Durchsetzung des DMA Gegenreaktionen der USA auslösen könnte. Das hat sich bisher nicht bewahrheitet. Also wir haben da zu Recht Kurs gehalten. Der DMA ist ei­nes der wenigen regulatorischen Kons­trukte der Kommission, die ich wirklich gut finde. Ohne den DMA, ohne Paragraph 19a, hätten viele europäische Digitalunternehmen es sehr schwer, in den Markt zu kommen oder auf dem Markt zu bleiben.

Steigt generell der politische Druck auf die Kartellbehörden?

Ja und nein. In Großbritannien hat es im vergangenen Jahr einen Wechsel an der Spitze der Wettbewerbsbehörde gegeben, bei dem man durchaus einen politischen Hintergrund vermuten darf. In den USA orientiert sich die personelle Zusammensetzung der Behörden ohnehin an den politischen Mehrheiten, aber auch dort hat es in der jüngsten Zeit einen sehr abrupten Wechsel gegeben. In der EU und speziell in Deutschland sehe ich solche direkten Eingriffe nicht. Die euro­päischen Wettbewerbsbehörden haben ein starkes gemeinsames Verständnis davon, dass Wettbewerbsschutz auch Binnenmarktschutz ist. Das sorgt für eine gewisse Stabilität.

Wie ist heute die Kooperation mit den amerikanischen Kollegen auf der Arbeitsebene?

Nach wie vor gut, da hat sich nichts geändert.

Das Bundeskartellamt hat mit seiner langen Geschichte immer auch als wettbewerbsrechtliches Vorbild für Behörden auf der ganzen Welt gewirkt, deren Vertreter jetzt auch gern nach Berlin kommen. Haben Sie Kontakt mit oder gar Einfluss auf die chinesische Behörde?

Wir haben da einen gewissen Kontakt, der allerdings im Laufe der Zeit schwächer geworden ist. China ist bei unserer Konferenz vertreten. Wir treffen uns im Rahmen von internationalen Foren. Aber wir sind weit entfernt von einer echten Zusammenarbeit auf bilateraler Ebene oder bei irgendwelchen Entscheidungen.

Sie beschäftigen sich auf Ihrer Konferenz auch mit Künstlicher Intelligenz. Lässt die sich denn kartellrechtlich fassen, belebt sie den Wettbewerb aufgrund ihres disruptiven Charakters eher, oder sehen Sie schon – ähnlich wie früher bei den Plattformunternehmen – einen Machtmissbrauch durch Unternehmen, die vorweggehen?

KI hat das Potential in beide Richtungen: sie kann in traditionellen Märkten Machtpositionen aufbrechen, sie hat aber auch das Potential, die wirtschaftliche Macht der großen Techunternehmen noch weiter zu stärken. Kartellrecht steuert diese Entwicklungen nicht, sondern reagiert auf wirtschaftliche Macht und deren konkrete Probleme. Es gibt weltweit bisher sehr, sehr wenige Wettbewerbsfälle, die wirklich einen KI-Kern haben. Wir wissen im Moment noch nicht, was Wett­bewerbsrecht da ausrichten kann und was nicht. Viel wichtiger ist, dass wir in diesem Bereich die Voraussetzungen für Wettbewerb schützen und verbessern. Aber zweifellos wird das Thema sehr bald auch in der Fallpraxis der Wettbewerbsbehörden ankommen.