Eine Woche vor Ostern, an einem Samstag, da brach es aus Andreas Mundt heraus. Er saß in einem Büro, einem günstig eingerichteten Raum in einem schmucklosen Bürogebäude in Bonn, das er sich mit einer Versicherungsagentur teilt. Er machte ein Selfie im grünen Pullover. Und dann postete er auf Linkedin. „Ich bin natürlich im Büro, weil es hier ruhiger ist und ich hier besser dem Ruhestand entgegendämmern kann als zu Hause“, schrieb er ironisch. Dem Chef des CDU-Arbeitnehmerflügels, Dennis Radtke, beschied er: „Ich habe von dem Mann überhaupt noch nie etwas gehört.“ 1074 Menschen gefällt das. Wutausbruch im Beamten-Stil.
Warum sich Andreas Mundt, der Präsident des Bundeskartellamts, so ärgerte? Weil plötzlich alle möglichen Leute über ihn und seine Behörde herzogen. Am auffälligsten hatte das ebenjener Dennis Radtke getan, in einer Talkshow, als er gleich am Anfang über das Kartellamt schimpfte: „Das Kartellamt scheint ja eher eine Ansammlung von zahmen Stallhasen zu sein. Und wenn der Chef des Kartellamts, der in sieben Monaten in Rente geht, der Meinung ist, er müsse der Pensionierung entgegendämmern, dann muss man sagen: Wir haben jetzt andere Instrumente. Dann geh doch schon sieben Monate eher, und wir setzen jemanden an die Spitze, der die Instrumente auch bereit ist anzuwenden, um mal Zähne zu zeigen!“
Was die Gemüter so erhitzt, ist für die einen nur eine Mischung aus Paraffinen, Olefinen und anderen Kohlenwasserstoffen – für die anderen ist es aber Saft gewordene Mobilität: Benzin. Diesel. Vor allem Diesel ist in Deutschland sowieso knapp, seit es nicht mehr von russischen Raffinerien importiert wird. Wenn es auch nicht mehr vom Persischen Golf kommt, wird es umso teurer. Vergangenen Dienstag erreichte der Dieselpreis im Tagesdurchschnitt 2,45 Euro pro Liter.
Tiraden gegen den Kartellamts-Präsidenten
Das Tempo des Preisanstiegs übertrifft die kühnsten Träume aller Klimaschützer, so weit nach oben ging es nicht mal nach dem Überfall Putins auf die Ukraine. Ein Pendler mit 20 Kilometer Wegstrecke und wöchentlich zwei Tagen Homeoffice zahlt jetzt monatlich rund 20 Euro mehr. Für eine Belastung von 90 Euro braucht man einen Arbeitsweg von 50 Kilometern ohne Homeoffice. Drei Viertel der Deutschen fanden trotzdem, die Regierung tue nicht genug dagegen. Jetzt herrscht in Iran Waffenstillstand, aber die Preise werden sicher nicht so schnell sinken, wie es den Deutschen lieb wäre.
Die Regierungskoalition wiederum verlangt auf Sprit so hohe Steuern wie kaum ein anderes Land in Europa – einerseits. Andererseits braucht sie jeden Euro im Staatshaushalt dringend. Den Ärger lädt sie gerne bei den Ölkonzernen ab. Und dass da alles mit rechten Dingen zugeht, ist eben Aufgabe des Kartellamts – so sehen es viele. An den Telefonleitungen des Kartellamts entlädt sich der Ärger. Und auch die Tirade von Radtke schien nicht spontan. Jedenfalls legt sein Parteikollege Sepp Müller nach.
„Mein Telefon steht nicht mehr still“
Müller leitet zusammen mit dem SPD-Abgeordneten Armand Zorn die Taskforce der Koalition für niedrige Spritpreise. Er verweist darauf, dass Mineralölkonzerne seit der Karwoche begründen müssen, warum sie die Preise in Raffinerien und beim Großhandel erhöhen. „Ich würde an seiner Stelle die Konzernspitzen einbestellen und klarmachen: Die Beweislast liegt jetzt bei euch. Das schafft Druck und bringt Bewegung in den Markt“, sagt er mit Blick auf den Kartellamts-Präsidenten. Nichtstun sei jedenfalls keine Alternative. „Gut ist, dass er die Anhörungsbriefe versendet hat. Für mich und viele andere reicht das noch nicht aus. Mein Telefon steht nicht mehr still – der Akku hält kaum noch einen halben Tag. Die Menschen rufen an, weil sie schlicht nicht mehr wissen, wie sie sich den Weg zur Arbeit leisten können. Die Spediteure fragen mich, ob sie jetzt eher die Tankrechnung bezahlen sollen oder ihren Lkw- Fahrern die Löhne auszahlen sollen.“
Es ist nicht Mundts erste Benzinpreis-Diskussion. An der Spitze des Kartellamts steht er seit 2009, zuvor war er 1999 ins Amt gewechselt, weil er als Mitarbeiter der FDP-Fraktion nicht mit dem Bundestag nach Berlin ziehen wollte, aber das Bundeskartellamt dafür nach Bonn kam. Er ist also seit mehr als 25 Jahren dabei, und die Diskussion ums Benzin läuft ja mindestens genauso lange.
Das ist doch kein Wettbewerb, denken die Deutschen, wenn die Preise schnell nach oben springen und nur langsam nach unten gehen. Wenn die Benzinpreise sich 50-mal am Tag ändern und trotzdem bei allen Tankstellen ungefähr gleich sind. Da kann es doch nicht mit rechten Dingen zugehen, jedenfalls nicht mit wettbewerblichen! Doch ganz so einfach ist es nicht.
Der „Edgeworth-Zyklus“ schlägt zu
Hier brauchen wir einen kurzen Ausflug in die ökonomische Theorie des Wettbewerbs. Warum springt in Deutschland der Spritpreis so viel schneller nach oben? Das kann daran liegen, dass die Ölkonzerne nicht richtig miteinander konkurrieren. Es kann aber auch gerade daran liegen, dass sie sehr miteinander konkurrieren. Denn wenn Ölkonzerne viel Marktmacht haben, erhöhen sie schon in guten Zeiten den Preis – in schlechten aber haben sie dann nicht mehr so viel Spielraum für weitere Preiserhöhungen, bevor ihnen die Kunden weglaufen. Noch im vergangenen Jahr war der Benzinpreis vor Steuern in Deutschland auch im internationalen Vergleich relativ niedrig. Wenn jetzt der Großhandelspreis für Diesel anzieht, dann haben die Ölkonzerne in Deutschland nach dieser Erklärung wenig eigenen Gewinn, aus dem sie das nehmen können. Ihr Anreiz ist deutlich höher, den Preis zu erhöhen – gerade weil so viel Wettbewerb herrscht.
Die schnelle Preiserhöhung sagt also nichts darüber aus, ob in Deutschland irgendjemand andere abzockt. Unbeliebt ist sie trotzdem. Und was die Leute mindestens genauso ärgert: Warum schwanken die Preise so komisch, warum schießen sie immer schnell in die Höhe und gehen nur langsam nach unten? Dieses Phänomen heißt „Edgeworth-Zyklus“, benannt nach dem Briten Francis Edgeworth, der es vor genau 101 Jahren zum ersten Mal beschrieben hat. Es entsteht dann, wenn viele Kunden nach dem billigsten Preis suchen, aber eben nicht alle, und es funktioniert so: Eigentlich wollen die Händler einander unterbieten. Sobald einer einen Preis senkt, zieht der andere nach, der erste senkt wieder etwas und so weiter: Es entsteht ein ständiger Preiskampf, in dem es immer weiter nach unten geht. So lange, bis ein Händler befürchtet, seine Kosten nicht mehr decken zu können. Dann kapituliert er und lässt den Preis richtig nach oben schießen: Er verzichtet dann auf viele Kunden, an den restlichen will er wenigstens viel verdienen. Die Dummen sind dann die wenigen Leute, die zu solchen Preisen noch tanken.
Nur noch eine Preiserhöhung am Tag – hilft das?
Nun haben sich Muster herausgebildet: Bekannte Marken sind oft die teuersten, andere liegen einen Cent drunter, freie Tankstellen auch mal zwei, Supermarkttankstellen verlangen am wenigsten. Das nimmt etwas Härte aus dem Konkurrenzkampf. „Wo Sie extreme Transparenz haben, da fördern Sie möglicherweise wieder stillschweigende Preisübereinkünfte, ohne Absprachen. Das wiederum ist nicht verboten“, sagt Mundt.
Wie schaffen es die Tankstellen, dass im Umkreis alle immer ähnliche Preise haben? Indem sie gucken, was der andere macht. Das passiert nicht nur bei Tankstellen, sondern auch im Onlinehandel und bei Supermärkten. Mundt sagt: „Auch in anderen Branchen führt eine hohe Transparenz zu exakten Preisangleichungen, ohne dass sich die Unternehmen dafür absprechen müssten. Nehmen Sie zum Beispiel den Lebensmittel-Einzelhandel.“ Dort gebe es keine Anzeichen für Absprachen.
Und es ist umso einfacher geworden, je einfacher man die Preise vergleichen kann. Onlinehändler reagieren innerhalb von Minuten auf die Preise der anderen. Seit die Tankstellen all ihre Preise an das Bundeskartellamt melden müssen, damit sie veröffentlicht werden können, überblicken auch die Preismanager der Tankstellenketten viel leichter, was die anderen machen. Also gab es immer mehr Preisänderungen, so lange, bis die Bundesregierung das in der Karwoche verbot. Jetzt ist täglich nur noch eine Preiserhöhung erlaubt. Vorher schaffte es fast die Hälfte der Deutschen, zu den billigsten Zeiten des Tages zu tanken, und zwar am frühen Abend. Jetzt sind die billigsten Zeiten des Tages am späten Vormittag. Ob das noch so viele Leute schaffen?
„Die öffentliche Meinung geht schnell von Abzocke aus“
All das zeigt: Bevor die Politik in den Markt eingreift, sollte sie ihn gut verstehen. Mundt sagt: „Die öffentliche Meinung geht schnell von Abzocke aus. Aber wir sind eine rechtsanwendende Behörde und müssen rechtsstaatliche und gerichtsfeste Entscheidungen fällen. Zur Wahrheit gehört ja auch: Es gibt auch nachvollziehbare Gründe für gewisse Preissteigerungen. Die Gretchenfrage ist, ob tatsächlich missbräuchlich darüber hinausgegangen wurde. Der berühmte zusätzliche Schluck aus der Pulle. Wir müssen uns ein Urteil auf der Basis ermittelter Tatsachen machen. Und – wenn die Tatsachen das nahelegen – den Missbrauch gerichtsfest nachweisen, genau das ist unsere Aufgabe.“
Aber das ist nicht so leicht. Nach langen Untersuchungen ist das Kartellamt zum Schluss gekommen: Bei den Tankstellen funktioniert der Wettbewerb, aber unsicher ist der Großhandel, wo die Einkaufspreise der Tankstellen gemacht werden. Meist richten sich diese Preise nach internationalen Marktpreisen, aber eben nicht für Rohöl, sondern für Benzin und Diesel.
Wie werden diese internationalen Preise genau ermittelt? Ist das anfällig für Manipulationen? Das Kartellamt versucht das zu verstehen. „Wir müssen uns ein klares Bild von den Vertriebsverhältnissen machen. Stehen die Tankstellenbetreiber regional einem einzelnen Händler gegenüber, oder kaufen die auch von weiter weg ein? Das ist eine zentrale Frage für die Bewertung der Machtverhältnisse.“
Lange Gerichtsverfahren
Es läuft immer noch das Verfahren, das schon nach dem Beginn des Ukrainekriegs begonnen wurde. „Wir haben Auskunftsbeschlüsse verschickt. Dagegen haben Unternehmen im Juli vergangenen Jahres im Eilverfahren Beschwerde eingelegt, sie wollen einige Fragen nicht beantworten. Jetzt haben wir im Juli eine Verhandlung am Oberlandesgericht Düsseldorf.“ Das Verfahren hat die Bundesregierung in der Karwoche etwas gestrafft. „Jetzt können betroffene Unternehmen nicht mehr zweimal im Verfahren vor Gericht ziehen, sondern nur noch einmal. Das spart uns im Ernstfall einige Jahre, aber es bleibt dabei, dass diese Verfahren leider dauern.“
Zum Teil stünden dem Kartellamt fünf Anwaltskanzleien gegenüber, von denen eine oder zwei gar nichts mit Kartellrecht zu tun hätten. „Die haben nur geguckt: Machen wir einen Fehler im Verfahren?“ Und was für Fehler wären das? „Jetzt hat ein Fall mehrere Beteiligte, Tausende von Aktenseiten. Und dann kommt die Akteneinsicht. Klingt banal. Aber die einen Beteiligten wollen alles schwärzen, Geschäftsgeheimnisse. Wenn wir nicht genug schwärzen, ist das die Verletzung von Geschäftsgeheimnissen, dann machen wir uns vielleicht sogar strafbar“, sagt Mundt. „Die anderen Beteiligten wollen alles sehen können, sie haben Anspruch auf rechtliches Gehör. Wenn wir das dann verletzen, verlieren wir den Prozess vor Gericht eben, weil wir dieses rechtliche Gehör nicht ausreichend gewährt haben.“ Das mache Arbeit. „Und deshalb müssen wir halt Satz für Satz durch Zigtausende Seiten von Akten gehen: Schwärzen oder nicht? Jedes Mal ein Abwägungsprozess. Und dann werde ich gefragt, warum dauern denn eigentlich die Verfahren immer so lange?“
Auch an den Gerichten gehe Zeit verloren. „Ich möchte hier ausdrücklich nicht die Gerichte kritisieren, und Rechtsschutzmöglichkeiten der Unternehmen sind selbstverständlich geboten. Aber wenn wir über die Dauer der Verfahren reden, müssen wir irgendwann auch einmal über die Dauer von Gerichtsverfahren sprechen.“
Der Düsseldorfer Kartellrechts-Professor Rupprecht Podszun, der in der Monopolkommission mitarbeitet, stimmt ihm zu. „Ich wünsche mir eine ordentliche Verwaltungs- und Gerichtsreform. Da liegt einiges im Argen“, sagt er. „Ich ärgere mich auch, dass das so lange dauert, und ich will das Kartellamt nicht pauschal freisprechen, aber es ist eben auch ein rechtsstaatliches Verfahren mit allem Drum und Dran.“ Das Kartellamt setze eben daran an, wie der Markt funktioniert – und nicht, welche Preise am Ende stehen. Es sorge für Wettbewerb. „Wenn Sie über Wettbewerb reden, dann stoßen Sie auch in der Politik an Grenzen. Alle wollen nur niedrige Preise“, sagt Mundt.
Es kann sogar noch schwieriger sein. Was, wenn die Symptome des Wettbewerbs an sich unbeliebt sind? Wenn Wettbewerb die Preise zwar normalerweise gering hält, aber in Krisen scharf in die Höhe treibt? Wenn Wettbewerb für Unruhe sorgt statt für Planbarkeit, so wie bei den Edgeworth-Zyklen?
Mundt verteidigt den Wettbewerb. „Verbraucher profitieren vom Wettbewerb unmittelbar. Ohne Wettbewerb haben Sie hohe Preise, schlechte Qualität und keine Innovation.“ Doch er wäre dann der Wächter eines Prinzips, das den Deutschen zwar nutzt, dessen Symptome sie aber nicht immer mögen. Mundt zuckt mit den Schultern. „Wir haben den Ärger von allen Seiten. Wir stehen immer mittendrin. Den einen sind wir nicht hart genug, den anderen nicht weich genug.“