F.A.Z. Exklusiv: Europäischer Alleingang im Klimaschutz? Von wegen!

Es vergeht kein EU-Gipfel, auf dem das Thema nicht auf der Tagesordnung landet: Seit dem Ausbruch der Energiekrise ist das Kerninstrument der europäischen Klimapolitik, der Emissionshandel (ETS), extrem unter Beschuss. Wirtschaftsvertreter und Regierungschefs fordern Reformen. Der tschechische Regierungschef Andrej Babiš gehört zu den radikalsten Stimmen. Kein Emissionshandel gleich keine Probleme mit der Wettbewerbsfähigkeit, lautet seine Rechnung.

Dabei gilt er als das ideale Instrument zum Klimaschutz. Er begrenzt den Ausstoß von CO₂ und versieht ihn mit einem Preis. Je mehr ein Unternehmen ausstößt, desto mehr muss es zahlen. Elf Prozent des europäischen Industriestrompreises entfallen nach Angaben der EU-Kommission auf den CO₂-Handel. Die Betroffenen haben in dem System einen Anreiz, selbst nach Einsparmöglichkeiten zu suchen. Das ist günstiger und effizienter als staatliche Vorgaben, sagen Ökonomen.

Die Europäische Union steht mit ihrem Emissionshandel auch gar nicht so allein da, wie manche Kritiker sagen. Die Zahl der Länder, die den CO₂-Ausstoß mit einem Preis versehen, wächst stetig. Es gibt inzwischen 41 Emissionshandelssysteme auf der Welt – von lokalen über regionale bis hin zu transnationalen Systemen. Insgesamt decken sie 26 Prozent des globalen Ausstoßes ab. Das geht aus dem Jahresbericht der Denkfabrik „International Carbon Action Partnership“ (ICAP) hervor, der an diesem Mittwoch vorgestellt wird. Er liegt der F.A.Z. vorab vor.

„Trotz aller Unruhe an den Energiemärkten und politischem Gegenwind bleibt die CO₂-Bepreisung auf dem Vormarsch“, sagt ihr Vorsitzender, Stefano De Clara. Drei neue Emissionshandelssysteme starten in diesem Jahr: in Japan, Vietnam und Indien. In vierzehn G-20-Staaten gibt es einen ETS. Damit sind die Hälfte der Weltbevölkerung und 63 Prozent der Wirtschaftsleistung abgedeckt.

Sieben Systeme stehen kurz vor der Einführung. Brasilien, Chile und Kolumbien haben die nötigen Gesetze beschlossen. Thailand und die Philippinen sind beinahe so weit. Auch die beiden Hauptkonkurrenten der EU auf der Welt, China und die USA, halten am ETS fest. China verschärft sein System. In den USA schreiten viele Bundesstaaten trotz des Ausstiegs des Landes aus dem Pariser Klimaschutzabkommen weiter voran.

In Nordamerika verfügen 27 US-amerikanische Bundesstaaten sowie kanadische Provinzen über ein ETS. Das größte ist das mit der kanadischen Provinz Quebec verknüpfte System von Kalifornien, die für sich betrachtet immerhin viertgrößte Volkswirtschaft der Welt. Kalifornien deckt mit 76 Prozent der Emissionen beinahe doppelt so viele Emissionen ab wie die Europäische Union.

Zur Wahrheit gehört allerdings auch: Emissionshandel ist nicht gleich Emissionshandel. Zwischen den einzelnen Systemen gibt es große Unterschiede. Nur etwas mehr als ein Viertel der Gesamtemissionen auf der Welt unterliegt einem absoluten Deckel. Die übrigen geben vor, wie viel CO₂ je Produktionseinheit emittiert werden darf, sodass die Emissionen mit der Wirtschaft wachsen. Genauso unterscheidet sich, welche Emissionen abgedeckt sind. Energieerzeuger und Industrie gehören – wie in der EU – fast immer dazu. Gebäude und Verkehr sind auf dem Vormarsch, Landwirtschaft, Bergbau und Müllentsorgung eher die Ausnahme.

Das chinesische Emissionshandelssystem ist nach Emissionen das größte der Welt und umfasst rund drei Fünftel des chinesischen Kohlenstoffausstoßes. China hat vor fünfzehn Jahren begonnen, mit ETS zu experimentieren. Wie in dem Land üblich, finden diese Versuche zunächst auf Provinzebene statt, um daraus Lehren zu ziehen. Vor einem halben Jahrzehnt wurde ein System für das gesamte Land eingerichtet. In den ersten Jahren handelten nur Unternehmen aus dem Energiesektor mit Zertifikaten.

Inzwischen fallen mit den Aluminiumhütten, den Stahlwerken und den Zementproduzenten auch die drei Industrien mit den höchsten Emissionen unter die Regeln. Fachleute gehen davon aus, dass das System auf weitere Branchen mit vielen Emissionen ausgeweitet wird, etwa auf die Chemie, die Papierproduktion oder die Luftfahrt.

Zu einer CO₂-Reduktion hat es in der Volksrepublik allerdings bislang nicht geführt. Die Emissionen haben in den vergangenen anderthalb Jahrzehnten um knapp ein Drittel zugelegt, während der Ausstoß in der EU im gleichen Zeitraum um rund ein Viertel fiel. Das liegt auch daran, dass der Preis von vielen als zu niedrig angesehen wird. Er lag zuletzt bei rund zehn Dollar je Tonne CO₂. Zum Vergleich: In Europa liegt er derzeit bei umgerechnet 87 Dollar. Bisher erhalten chinesische Unternehmen ihre Zertifikate kostenlos. Die Menge wird anhand von Produktionsniveaus berechnet.

Eine feste Obergrenze für die Emissionszertifikate gibt es in China deshalb nicht. Summiert man die Zertifikate auf, ergibt sich aber eine rechnerische Obergrenze des Emissionsmarkts von acht Milliarden Tonnen CO₂ im Jahr 2024. Tatsächlich gehandelt wurden im vergangenen Jahr rund 235 Millionen Tonnen, ein Plus von knapp einem Viertel. Vom kommenden Jahr an will Peking das System verschärfen. Die Zertifikate sollen dann nicht mehr kostenlos zugeteilt werden, was Strom, Stahl oder Zement verteuern dürfte.

In chinesischen Medien ist von einer neuen Ära des chinesischen ETS die Rede. China will bis zum Jahr 2030 das Maximum seines CO₂-Ausstoßes erreicht haben, bevor die Emissionen anfangen sollen zu sinken. Schon in den vergangenen Jahren bewegten sich die Emissionen seitwärts, ohne weiter zu steigen. Im neuen Fünfjahresplan hat China das Ziel ausgegeben, die CO₂-Intensität der Wirtschaft um 17 Prozent zu senken. Das heißt, dass der Ausstoß je erwirtschaftetem Yuan an Wirtschaftsleistung um rund ein Sechstel sinken soll. Viele Beobachter waren enttäuscht, weil sie sich ein ambitionierteres Ziel erwünscht hatten.

Auch der drittgrößte Emittent der Welt hat einen Emissionshandel. Es ist nicht schwierig zu verstehen, was Indiens System auszeichnet, das im Herbst an den Start gehen soll – man muss sich nur die jüngst beschlossenen CO₂-Einsparziele anschauen. Mit reichlich Verspätung hat Neu Delhi Ende März den Vereinten Nationen mitgeteilt, dass das Land bis 2035 die Emissionen gegenüber dem Stand aus dem Jahr 2005 um 47 Prozent senken will – im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt, wohlgemerkt.

Das heißt, dass auch Indiens Ausstoß in absoluten Zahlen parallel zum Wirtschaftswachstum weiter steigen wird – so wie das nach der Meinung von Narendra Modis Regierung für ein aufstrebendes Schwellenland moralisch in Ordnung geht, auch wenn das Klima darunter leidet.

Weiche Werte statt harter Einsparziele: Nach dieser Maxime funktioniert auch Indiens System, für das die Regierung durchaus Anleihen bei den Europäern genommen hat – und gleichzeitig kritisiert, dass die absoluten Emissionsobergrenzen der Europäer nicht passen für ein Land, das auf dem Weg zu seinem Ziel, bis 2047 zur wohlhabenden Industrienation aufzusteigen, reichlich Energiehunger hat. Anders als in der EU gibt es im indischen System keinen Deckel für die Gesamtemissionen. Stattdessen legt es emissionsspezifische Intensitätsziele pro Produktionseinheit fest.

Während das europäische ETS den Energiesektor, die Industrie und Teile der Luftfahrt umfasst, startet das indische CCTS mit neun energieintensiven Sektoren wie Aluminium, Zement, Stahl und Textilien, was im Endeffekt auf 740 Fabriken hinausläuft und mit 750 Millionen Tonnen CO₂ rund 16 Prozent der indischen Emissionen insgesamt abdeckt. In der EU sind es momentan noch knapp 35 Prozent. Nach der beschlossenen Einbeziehung von Gebäuden und Verkehr in das sogenannte ETS2 werden es drei Viertel sein. Das ETS2 löst die beiden bestehenden nationalen deutschen und österreichischen CO₂-Preissysteme für diese Sektoren ab.

Anders als bei den Europäern gibt es in Indien Zertifikate (CCC) für die Übererfüllung der „Intensitätsziele“, also der festgelegten Tonnen CO₂ pro Produktionseinheit. Die Zertifikate können ab Mitte des Jahres gehandelt werden. Wer sein Ziel nicht erreicht, muss an der Börse Zertifikate kaufen – Stand heute für geschätzt zehn Dollar pro Tonne. Zur Erinnerung: In der EU beträgt der Wert derzeit das Achtfache.

Genau darin liegt der wohl größte Unterschied zwischen den einzelnen Systemen und damit auch die Belastung für die europäische Wirtschaft: Wie stark die Akteure den Ausstoß verknappen und damit den Preis nach oben treiben, variiert stark. So hoch wie in der EU ist der Preis nirgendwo. In einzelnen US-Staaten sind es knapp 70 Dollar, in Kalifornien hingegen nur 28 Dollar. In Australien liegt der CO₂-Preis bei etwas mehr als 20 Dollar, in Korea sind es sogar nur sieben.

Die Kritik, dass die EU ihre Unternehmen im globalen Wettbewerb benachteiligt, ist damit nicht von der Hand zu weisen. Daran hat bisher auch der CO₂-Grenzzoll (CBAM) nichts geändert. Die Forderungen, der Industrie zumindest mehr Spielraum zu geben, werden deshalb nicht abreißen.

Die Deutsche Industrie- und Handelskammer (DIHK) forderte am Dienstag mehr Realismus. Der Weg zur Klimaneutralität brauche eine internationale Einbettung, die EU müsse ihren Emissionshandel anpassen. Die Denkfabrik R21 schlägt einen anderen Weg vor: Sie will den EU-Emissionshandel schrittweise auf die gesamte Welt ausweiten. Die bestehenden Systeme könnten dafür die Basis sein.