Die Welt befindet sich in einer Phase, in der Kooperation durch Konfrontation verdrängt wird. Handelspartner werden zu erpressbaren Rivalen, internationale Verträge werden aufgekündigt, Völkerrecht wird missachtet, und Kriege werden salonfähig. Für die Bewältigung globaler Probleme wie den Klimawandel sind das denkbar schlechte Vorzeichen.
Dementsprechend gerät auch die EU-Klimapolitik zunehmend in die Kritik. Jüngste Äußerungen der Bundesregierung nähren Zweifel an der Zukunft des Emissionshandels, dem zentralen Element europäischer Klimapolitik. Immer dringender wird vor einer Abwanderung von Industrien ins unregulierte Ausland gewarnt. Sehr pointiert und prominent geschieht dies etwa durch die Rechtswissenschaftlerin Frauke Rostalski. Sie argumentiert, die EU-Klimapolitik bewirke lediglich eine Verlagerung von CO2-Emissionen ins Ausland – ein als Leakage bekanntes Phänomen. Unter dem Strich führe die aktuelle Klimapolitik daher zu keinerlei Reduktion der globalen Emissionen, sondern möglicherweise sogar zu deren Erhöhung. Demzufolge wäre es sinnvoll, die bestehenden Maßnahmen vorläufig auszusetzen.
Die aktuelle Debatte hat allerdings erheblich Schlagseite – aus mindestens zwei Gründen. Erstens ignoriert sie die relevante empirische Forschung zur Verlagerung von Emissionen. Zweitens berücksichtigt sie nur unzureichend die positiven Nebeneffekte der EU-Klimapolitik, wie etwa die Verringerung geopolitischer Abhängigkeiten, die im Moment wegen der hohen Öl- und Gaspreise wieder im Brennpunkt stehen.
Wie groß ist das Problem des Emissions-Leakage?
Die Forschungsliteratur unterscheidet zwei Arten von Verlagerungseffekten: das Emissions-Leakage und das Grüne Paradoxon. Emissions-Leakage entsteht, wenn eine Region mit stringenter Klimapolitik weniger Kohle, Öl oder Gas nachfragt, dadurch die Weltmarktpreise sinken – und so der Verbrauch im unregulierten Ausland steigt. Ebenso können Unternehmen energieintensive Produktionsschritte ins Ausland verlagern, um die Kosten nationaler Klimapolitik zu umgehen. Das Grüne Paradoxon besagt, dass fossile Energien kurzfristig mehr gefördert werden, wenn deren Produzenten stärkeren Regulierungsdruck in der Zukunft befürchten. Beide Effekte können die Wirksamkeit von Klimapolitik untergraben.
Eine große Zahl Untersuchungen misst Emissions-Leakage und zeigt: Es ist nachweisbar, doch sein Ausmaß ist überschaubar. Die meisten Studien schätzen eine Verlagerungsrate von höchstens 30 Prozent. Für 100 eingesparte Tonnen CO2 im regulierten Inland steigen also die Emissionen im unregulierten Ausland um 30 Tonnen oder weniger. Untersuchungen zum Grünen Paradoxon sind weniger zahlreich, legen aber nahe, dass auch das zeitliche Verlagern emissionsintensiver Aktivitäten nur moderat stattfindet. Von einer Unwirksamkeit der EU-Klimapolitik kann also keine Rede sein, erst recht nicht von kontraproduktiven Effekten.
Gleichzeitig hat Klimapolitik für Europa erheblichen Nutzen. Als Nettoimporteur fossiler Brennstoffe füllt Europa die Staatskassen autoritärer Regierungen. Diese Einnahmen finanzieren nicht selten militärische Konflikte wie aktuell in der Ukraine, mit hohen Folgekosten für Europa. Eine Reduktion der Importe fossiler Energien hilft, solche Kosten zu senken. Auch geopolitische Schocks – etwa der Preisanstieg von Öl im Zuge des Kriegs im Iran – träfen eine dekarbonisierte Wirtschaft deutlich weniger. Neben solchen Effekten führt europäische Klimapolitik auch nachgewiesenermaßen zu mehr Innovationstätigkeit, besserer Luftqualität und reduzierten Gesundheitsschäden.
Klar ist, dass die EU die Gefahren des Klimawandels nicht allein abwenden kann. Trotzdem sind die zentralen Instrumente europäischer Klimapolitik besser als ihr Ruf – und vor allem wirksam. Die Bepreisung von Emissionen in der EU ist eine Erfolgsgeschichte. Sie hat in den vergangenen 20 Jahren zu substanziellen Emissionsreduktionen geführt, ohne Deindustrialisierung auszulösen. Die kürzlich eingeführten CO2-Ausgleichszölle bieten einen guten Ansatz, Verlagerungseffekte effektiv zu begrenzen. Da solche Ausgleichszölle auf Importe aus Ländern erhoben werden, die keine gleichwertige Klimapolitik verfolgen, ermutigen sie zudem genau diese Länder, selbst Maßnahmen zur Emissionsreduktion zu ergreifen.
Eine Aussetzung der Klimapolitik wäre für Europa schädlich. Perfekte Lösungen wie ein verpflichtendes globales Abkommen über CO2-Reduktionen sind zwar nicht in Sicht, aber die EU hat die Chance, Klimapolitik der geopolitischen Lage entsprechend robust auszugestalten. Diese Chance sollte sie nutzen – gerade jetzt.
Harald Fadinger ist Professor für Volkswirtschaftslehre an der Universität Wien.
Andreas Gerster ist Professor für Environmental Microeconomics an der Johannes Gutenberg-Universität Mainz.
Philip Sauré ist Professor für International Finance an der Gutenberg-Universität Mainz.
Joschka Wanner ist Juniorprofessor für Quantitative International and Environmental Economics an der Julius-Maximilians-Universität Würzburg.