Die Bundesregierung nahm 2025 über das neue „Sondervermögen für Infrastruktur und Klimaneutralität“ 24 Milliarden Euro zusätzliche Schulden auf. Aber zwischen 75 und 95 Prozent davon gab sie für andere Zwecke aus als für zusätzliche öffentliche Investitionen. So haben es das Ifo-Institut und das Institut der deutschen Wirtschaft (IW) in dieer Woche unabhängig von einander festgestellt. Damit lösten sie nicht nur Streit über den politischen Kurs der Regierung aus. Es stellt sich auch von Neuem die Frage, ob eine solche „Zweckentfremdung“ nicht verfassungswidrig sei.
Aus Sicht des Finanzministeriums ist sie freilich schon deshalb gegenstandslos, weil es die Zahlen der Institute als „falsch“ bewertet. Zwar hat sich die Summe der Investitionsausgaben des Bundes nach deren Berechnungen 2025 je nach Abgrenzung um nicht einmal zwei Milliarden Euro gegenüber den Stand von rund 68 Milliarden Euro im Jahr 2024 erhöht. Doch nach Darstellung des Ministeriums sind sie um zwölf Milliarden auf 87 Milliarden Euro gestiegen. Ifo und IW halten aber an ihren Zahlen fest.
Zugleich wendet das Ministerium ein, dass der Haushalt 2024 der Ampelkoalition kein fairer Vergleichsmaßstab sei (obwohl es ihn auch selbst heranzieht). Die Ampel sei aber an zu großen Lücken im Finanzplan für 2025 und die Folgejahre zerbrochen – man könne also nicht unterstellen, dass die Ampel andernfalls im Jahr 2025 ohne neuen Schuldentopf genauso viel investiert hätte wie 2024.
Was heißt „zusätzlich“?
Schon ökonomisch gibt es also keine ganz klaren Maßstäbe dafür, welcher Teil der Investitionsausgaben als „zusätzlich“ einzustufen ist. Juristisch liegen die Dinge aber noch einmal anders. Zwar verlangt das Grundgesetz, dass die zusätzlichen Schulden in „zusätzliche“ Investitionen fließen, so hat es die Bundestagsmehrheit von Union, SPD und Grünen dort vor einem Jahr festgeschrieben. Allerdings mit dieser Definition: „Zusätzlichkeit liegt vor, wenn im jeweiligen Haushaltsjahr eine angemessene Investitionsquote im Bundeshaushalt erreicht wird“, heißt es im neuen Artikel 143h.
Im zugehörigen Gesetz wurde daraus das sogenannte Zehnprozentkriterium: Um zusätzliche Schulden aufzunehmen, müssen im jeweiligen Jahr zugleich zehn Prozent der „veranschlagten Ausgaben“ im Kernhaushalt in Investitionen fließen. Daraus folgt für das Ministerium: Nur wenn die Regierung diese Quote schon in der Etatplanung für 2025 unterschritten hätte, träfe es zu, dass sie ohnehin geplante Investitionen in den Schuldentopf verlagert, um daneben mehr Luft für andere Ausgaben zu haben.
Da die Investitionsquote im Etat 2024 bei 10,8 Prozent lag, sind die zehn Prozent offensichtlich eine gewisse Lockerung. Zwei weitere Punkte, an die auch Ifo und IW erinnern, kommen hinzu: Die Berechnungsregel für die zehn Prozent zieht schuldenfinanzierte Verteidigungsausgaben von den Gesamtausgaben ab. Das erhöht das künstlich Rechenergebnis für den Anteil der Investitionen. Zudem greift die Zehnprozentregel jeweils nur für die Planzahlen im Etat einhalten. Weil Investitionsmittel nur zäh abflossen, sank die tatsächliche Quote für 2025 am Ende auf 8,7 Prozent. Allerdings ist das zumindest kein Verstoß gegen die Buchstaben des Gesetzes.
Solche Argumente haben auch schon zwei Januar veröffentlichte Rechtsgutachten abgeklopft, für die Grünen-Fraktion Möglichkeiten einer Verfassungsklage wegen „zweckwidriger Verwendung“ des Sondervermögens ausloten sollten. Der Trierer Rechtswissenschaftler Henning Tappe und die Hamburger Anwaltskanzlei Günter zweifeln vor allem an, ob die (lasche) Zehnprozentregel und andere Ausführungsregeln verfassungskonform sind. Für diese Grundsatzfrage ist das tatsächliche Ausgabeverhalten der Regierung aber nur indirekt von Belang.
Anders verhält es sich mit einigen konkreten Ausgaben, die aus dem Schuldentopf 2025 getätigt wurden – und die für die Gutachter ziemlich klar rechtlich fragwürdig sind. Das betrifft vor allem 1,5 Milliarden Euro für „Sofort-Transformationskosten“ an Krankenhäuser. Der Einwand dagegen ist aber nicht, dass es keine „zusätzlichen“ Ausgaben seien. Das Hauptproblem liege vielmehr darin, dass es keine echten Investitionen seinen, weil es würden damit auch Betriebskosten bezahlt. Nach Tappes Rechnung lässt sich dieser Einwand gegen Ausgaben von etwa 2,4 der 24 Milliarden Euro erheben. Ob und auf welchen Weg die Grünen dagegen klagen, ist bisher offen.